农村财政体制及公共品供给对城乡差别的影响

农村公共品能否有效供给，是直接影响农村居民实际生活水平、长期获取收入能力的关键因素，也是讨论农村居民收入与实际生活水平、实际生产要素水平关系的基础。而农村公共品的有效供给，很大程度上又依赖于相应的财政体制。

农村市场经济的实践证明，农业生产效率在很大程度上取决于政府能够提供多少适当的公共产品。减轻农民负担，增加公共产品供给，完善我国政府在农村供给公共产品职能，对于提高农业生产效率，保障农民利益，具有深远的历史意义和重大的现实意义。

从陈宗胜教授所搜集的农业新建固定资产投资占国家新建固定资产投资的比重的数据可以看出政府在提供公共产品中对城市和农村的不平等对待。从相对数来看，农业新增固定资产投资占国家投资的比重从2003年的0.5%上升到2015年的1.668%，增长速度看起来颇快，但是如果联系到农业部门的人口和产值规模，那么这个数值就很低了。在改革开放以前的“五五”计划阶段，我国处于工业化初期，农业基本建设投资占国家基本建设投资的比重均在7％以上，甚至其中20年时间接近或超过10％。

改革开放以后，农业基本建设投资占国家基本建设投资比重却呈严重下降趋势，甚至降到“八五”阶段的3.2％，到“九五”阶段有所回升，达到了5%。随着中央加大“三农”投入，年度的农业基本建设投资已经从2002年的56.4亿元增长到2012年的267.86亿元，占中央基本建设投资总规模的比重从3.1%上升到了7%。无论如何，对于关系国计民生的基础农业来说，与农业自身的需求相比，或与城镇相比，政府农业和农村的基本建设投资是严重不足的。

政府充足的投入是推动科技进步、促进农业发展的根本之策。从世界范围看，大多数国家农业科研经费主要来源于政府财政。美国财政用于支持农业的资金每年都在200亿美元以上。日本政府自上个世纪90年代以来，一直都保持在300亿美元。陈宗胜教授搜集了我国中央财政城乡社区事务支出和中央财政农林水事务支出的相关数据，并与发达国家进行了比较，得出结论：中央财政支援农业发展的支出过低，虽然总量从改革开放初期的1亿元已经增加到2015年的700多亿元，增长飞速，但仍然比美国、日本低很多。对于一个农业大国来说，我国科技支农还有很长的路要走。

我国是发展中国家，与发达国家比较，资金实力不如他们。但我国财政支援农业科技三项费用占支农总支出的比重和占国家财政科技三项费用支出的比重均较低，难以满足农业科学研究的需要。近几年来由于政府对农业科研投入的减少，迫使其走向市场，自负盈亏，但由于农业科研存在见效慢的特点，需要研究人员长期深入农村，经过几个甚至几十个季节性周期的反复实验，有的科研院所为了蝇头小利，甚至成为伪劣种子、伪劣化肥的推广者，给农民带来严重的损失。中国农业科学院农业问题专家黄季研究员对16个发达国家20世纪90年代中期的数据测算显示，发达国家政府农业科技投资强度是56%。我国作为一个农业大国，存在如此巨大的差别，在一定程度上正是造成我国农业产业结构调整不到位的重要原因，进而成为导致近年来农民收入增长陷入停滞的重要因素。

根据公共经济学理论，教育属于准公共产品。从现实来看，义务教育的效益具有典型的外溢性特征，并存在成本与收益难以配比的关系，为弥补市场失灵，国家对义务教育的投入是义不容辞的。因此各国政府大都将教育，特别是义务教育，作为纯公共物品，由政府财政承担供给资金的职责。但我国政府教育支出中城乡之间的巨大差距却令人担忧。

从教育投入数量看，义务教育（特别是农村义务教育）的缺位与高等教育的越位并存，城乡之间的义务教育存在失衡现象。从义务教育到高等教育，其公共产品特征随着教育层次提高呈递减趋势；从教育体制上看，农村义务教育加大了农民负担。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决议》中明确规定乡村义务教育实行县、乡、村三级办学，县乡两级管理体制。这一体制的实质是把国民义务教育的投资责任以合法形式直接转嫁到农民身上；从教育投入结果来看，辍学率高的现象在农村抬头。由于农民家庭收入普遍偏低，上学负担费用日益加大，而且与城市的中小学相比，农村教育质量普遍偏低，每个层次升学率都相当低。

十年树木，百年树人。农村基础教育投入不足，特别是义务教育投入严重不足，已经成为农村人口素质提高、农村经济进一步发展的严重障碍。我们必须清醒地看到，我国城乡教育在财政支出上应有一个基本上较为均衡的分配，既不应向集中了优良师资和设施的城市学校倾斜，也不应向位于教育金字塔顶端的高等学校过度倾斜，而应对农村义务教育这一中国教育主体加大投入力度。

在政府对农村卫生投入不足的情况下，农村卫生投入资金更多地来自农民个人。农村卫生资金投入包括政府投入、社会投入和农民个人投入3个部分。政府投入主要包括各级政府部门对农村医疗卫生机构和卫生事业提供的经费补助、专项补助、基本建设投资、农村合作医疗补助、农村计划生育费用、农村卫生扶贫济困资金、农村居民饮用水改造项目资金、农村居民食用碘盐资金投入、残联农村卫生康复投入和国内基金会对农村的卫生投入等；社会投入主要指乡统筹、村提留基金用于卫生的支出和乡镇企业职工医疗卫生支出等；个人投入主要是农村居民家庭成员个人负担的医疗卫生保健费用等。新世纪以来，新农合医疗筹资从2004年的人均50.36元增长到2014年的410.89元，这个增长速度看似很喜人，但是，400元的现实水平还是过低。尽管农村卫生费用变动趋势与全国卫生总费用变动趋势相一致，都是政府和社会投入比例下降、个人支付比例上升，但与全国情况相比，作为民生工程的新农合的实际效果还有很大的改进和改革空间。

有利于提高农民素质、增加农民收入的农村公共产品供给存在严重不足，不仅在现阶段影响农民增收，而且在未来一个时期也会制约农民增收。因为教育、医疗及卫生保健对于提高农民素质、提高农民人力资本存量是个长期过程，不是短期内就可以实现的，所以，陈宗胜教授认为，政府从目前开始就应该增加农村公共产品的有效供给和投入，并提高使用效率，以期逐渐提高农民收入水平。

（本文节选自《中国居民收入分配通论》第二十一章，本书结构导图请见《新金融观察》微信公众号。南开大学朱琳整理）