国家旅游局十二五规划纲要2016年9月14日
0.2520.194
第一篇发展形势..............................................................................................3第一章“十一
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300250200
27.81.571.44
体等一批文化旅游示范区。把提升文化内涵贯穿到吃住行游购娱各环节和旅游业发展全过程。五是深度开发工业旅游。充分利用现代工业厂区景观、工业生产流程、工业企业文化、废弃矿区景观、工业遗产等相关工业因素，开发工业旅游产品，开展工业旅游体验活动。以工业旅游示范点为支。
8,34720,7738,4487,95711,0085,22420,605
第二篇总体要求
表4.2旅游规划指标体系总表（2011~2015年）单位2010“十二五”时期2012年2013年2014年2015年
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图1-52005-2009年入境旅游外汇收入
国内旅游消费比重
表1-1世界主要入境旅游接待国比较国家年份法国美国西班牙中国意大利英国墨西哥入境旅游人数（千人）,97958,66654,72043,6543087124,42021,37017,9355,857,93757,19253,04942,73430,14224,88622,63717,1425,054,88452,23150,87543,23928,03324,22421,45415,7715,584
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2002-2009年出境旅游消费
界旅游经济体系中的竞争力和话语权。编制中国旅游业“十二五”发展规划，要在党的十七届五中全会的下，贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，面向国民消费为主体的大众旅游市场，深化旅游资源，特别是都市和乡村休闲生活资源的开发力度，进一步扩大与第一、第二和第三产业的融合，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业；始终把游客的满意和社区居民的满意作为新时期旅游发展的根本指导思想，进一步发挥信息化为主体的现代科技、现代商业模式和专业人才在产业转型升级战略中的主导作用，把旅游业培育民群众更加满意的现代服务业。本次规划编制体系由规划纲要、专项规划和区域规划三部分组成。其中专项规划包括旅游基础设施建设规划、旅游公共服务建设规划、旅游人才建设规划、旅游信息化建设规划和第二期红色旅游发展规划。纲要是对“十二五”期间旅游业发展的总体要求和宏观指导，专项规划是对旅游业发展支撑保障和关键任务的深化，区域规划是对重点地域旅游业发展的统筹规划，它们一起对规划纲要形成重要支撑。
围绕科学发展的主题和转变经济发展方式的主线，把握旅游业发展的良好机遇，进一步解放思想，深化，加强统筹协调，优化产业结构，提升产业素质，推动产业融合，拓展产业功能，实现旅游业持续快速发展，努力把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，世界旅游强国建设向前迈进重要步伐，为提高人民群活质量、全面建成小康社会、建设资源节约型和友好型社会、促进经济社会又好又快发展做出积极的贡献。二、基本原则，加快旅游业的市场化进程。体制机制性障碍，充分发挥市场配臵资源的基础性作用，推动旅游业发展方式转变，走内涵式发展道，实现速度、结构、质量、效益相统一。以人为本，安全第一。寓管理于服务之中，强化公共服务体系建设，全面提升旅游服务质量，着力提高游客满意度，不断满足人民群众日益增长的旅游消费需求，促进全民族文明素质的提升。以国内旅游为重点，不断扩大旅游消费需求，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游，实现三大市场协调发展。完善旅游产业要素体系，加快旅游产业结构调整。因地制宜，突出优势，推动各地旅游业特色化发展。促进城乡交流和区域协调发展，促进旅游业发展与经济社会发展的一体化。节能环保，推进低碳旅游方式。发展循环经济，合理利用资源，强化旅游业发展科技支撑，丰富文化内涵，实现旅游业可持续发展。国际化发展，加强国际交流合作。在广泛吸收外资、积极引进海外人才、借鉴先进经营管理经验的同时，推动我国旅游企业“走出去”，提升我国旅游业
图1-82002-2009年出境旅游人数
0.910.90.890.880.87
亿美元
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52001.441.257201.581.541225
国家旅游局二〇一〇年十二月
020022年份82009
“十二五”是我国建设旅游强国的关键五年，也是实现国务院提出的“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”两大战略目标，把我国从旅游大国建设成为旅游强国的重要时期。在未来的五年中，按照和国务院的统一战略部署，紧紧围绕科学发展主题和转变发展方式主线，我国旅游业要建设好旅游强国的产业基础，结合两大战略，在要素发展产业化、资源配臵市场化、发展模式现代化等方面取得明显突破。围绕上述要求，旅游市场要继续以国内旅游为基础，国际国内旅游协调发展。在国内旅游发展的各项指标上要确保持续增长，在国际旅游各项指标上要稳健增长，在旅游收入和社会贡献指标上要努力实现领先增长，并在国民经济体系中和国际旅游市场上形成较强的产业竞争力和社会影响力。
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事件的影响，出境游客的安全。进一步完善出境旅游提示发布制度及分级标准。加强发布和解除标准的研究，规范发布，适时解除，尽可能做到在提醒游客安全的同时，减少旅游提示对市场的负面影响。加强事前预警、事中监管、事后协调。定期公布中国出境旅游市场信息和阶段性的调控政策.3、推进出境旅游便利化会同我国旅游、外交、海关等主管部门，通过外交途径加大双边协商，及时调整不符合市场发展需求的ADS条款，以互利互惠为原则，简化签证手续、缩短签证时间，给予我国出境游客更多的便捷。推动境外目的地加强对中文导游的培养，完善中文旅游信息咨询等相关服务与设施，提升出境游客满意度。促进机关事业单位的境外培训、展览、会议等出境需求及视同公务旅游服务的需求均列入统一采购的范畴，由符合条件的旅行社对相关项目进行公开竞标。4、进一步发挥出境旅游的综合带能进一步发挥出境旅游在我国外交、对外经贸、文化交流和旅游合作上的作用。配合我国总体署，通过大量中国出境旅游，推动我国居民与和地区人民之间的交往，推进与主要目的地国的务实交流合作。以不断推进内地居民赴台港澳旅游，逐步放开出境旅游经营业务等为重要途径，大力发挥旅游在促进海峡两岸和平统一、推动长期繁荣稳定、推进澳门世界旅游休闲中心建设。在多边和双边谈判中，主动设臵出境旅游服务贸易的议题，并作为人民币汇率、自然人流动、技术或非贸易壁垒、碳交易等谈判项目的要价或筹码之一。在对外援助方面，结合部分受援国家和地区发展旅游业的需求，逐步将旅游列为援助项目并对其相关人员有计划地提供来华培训援助。把出境旅游纳入提升我国文化软实力，推进文化交流与合作的战略规划。将放开中文频道落地、更宽松
三十年发展，我国旅游产品体系建设、旅游目的地体系建设、旅游标准化建设，以及以服务质量提升为目标的诚信体系建设都有长足的进步。我国旅游产业无论是在市场主体的数量，还是产业运行的质量都具备了旅游大国的产业基础。数量巨大的旅行社、旅游饭店、旅游景区、旅游交通以及相关企业共同构成了从区域到城市，再到乡村的旅游目的地体系以及相应的产品体系，形成了战略性支柱产业和现代服务业的支撑平台。旅游领域提前兑现的“入世”承诺使我国旅游企业在国内竞争国际化的中尽快适应了国际旅游市场竞争，一批有实力的旅游企业率先实施“走出去”战略，开始探索在国际旅游市场上进行网络化布局和品牌化成长。“十二五”时期，更加完善的社会主义市场经济体制将推动国有旅游企业加快重组与变革的步伐，并有更多的非国有市场主体的进入，从而为旅游企业的市场化提供了运作更加有利的外部条件和内部动力。人民群众日益增长的消费需求为丰富多样的旅游产品体系建设提供了现实的可能。信息科技和人才队伍将使旅游发展方式的转变更具有现实的可行性。宏观层面的政策统筹将使各旅游区域在的基础上，更加协调有序地发展。国家实力的增强和出境旅游的发展直接促进旅游企业的“走出去”战略和国际化发展。
年基期2011年
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方向，依托有竞争力的旅游企业，实施强强联合、跨地区兼并重组、境外并购和投资合作及上市等途径，促进规模化、品牌化、网络化经营，通过市场培育形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、具有较强竞争力的大型旅游企业集团，提高产业集中度。2、支持中小旅游企业发展积极支持中小旅游企业发展，发挥其在自主创业、吸纳就业等方面的优势，夯实行业发展基础。引导和支持中小旅游企业提高经营管理水平和自身市场开拓能力，实施中小旅游企业信息化推进工程，加快推进中小旅游企业服务体系建设。积极组织中小旅游企业争取国家的融资、财政、税收、人力资源培训等方面的政策支持，落实国家出台的“引导和鼓励金融机构加大对中小企业信贷支持力度”的特殊货币政策、“采购向中小企业倾斜”政策以及加大对“中小企业和技术、兼并重组的信贷支持”等政策，建立中小旅游企业发展专项基金，鼓励符合条件的企业申请“科技型中小企业技术创新基金”和“中小企业国际市场开拓资金”等各类基金。针对“农家乐”、民俗户等特殊经营主体，对工商、治安管理等政策进行适度调整，支持乡村旅游发展。3、鼓励非公经济主体发展鼓励和引导非公经济主体参与发展旅游业，逐步降低旅游企业，特别是饭店、旅行社等竞争性领域旅游企业的国有资产比重，积极培育产权多元化的旅游市场主体。对占有重要旅游资源的景区等旅游企业，应当发挥国有资本的引导、带动作用，国有资本可保持相对控股地位。对旅游景区领域要积极创造条件，鼓励引导、带动其他社会资本的投资，实现投资主体多元化。在国有资产布局重点调整的领域中，应采取多种方式使国有资本较快退出。
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一、指导思想以理论和“”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，
的中文图书报刊进口政策、更为完善的中文接待等内容纳入和实施中国出境旅游的重要条件。根据我国出境市场增长趋势，加强与相关目的地国家或地区的合作，推动旅游市场互换。5、加强出境旅游的专项统计与市场监测加强与出入境管理部门、边防部门、统计部门和外汇管理部门的合作，建立包括出境旅游消费、边境旅游规模等出境旅游统计指标体系。加强对出境旅游市场规模、消费结构以及流量和流向的宏观监测。把出境旅游发展与提升人民生活水准和培育中国旅游企业国际竞争力战略相融合，探索制定相应的国家层面发展战略。建立、完善和推广我国主要目的地国家和地区ADS协议以及“行”协议的定期评估机制。
83002.322.251525
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潜在市场包括南美、非洲等地区。这类市场规模较小，但发展速度较快。“十二五”期间，以加强了解与市场研究为主。利用国际性节事等机会，强化宣传营销，积极培育中高端客源，提高潜在市场对中国旅游的认知度与认同度。4、加强政策引导与调查研究积极推动有条件的省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团和计划单列市出台发展入境旅游的政策措施，鼓励对入境旅游发展做出突出贡献的单位或个人予以励。鼓励旅游企业开展入境旅游包机（船）业务。鼓励有实力的旅游企业“走出去”发展，为入境旅游拓展市场。支持和鼓励增开国际航线、简化签证手续，推动对有条件的客源地实施免签证、口岸签证，对符合条件的散客实行多次往返签证。推动完善适应入境旅游需求的信用卡支付、外币兑换等金融服务体系以及双语和多语标识系统和解说系统建设。进一步加强对国际旅游市场的调查研究，及时了解、准确把握重点市场、新兴市场和潜在市场的需求特征、变化规律和发展趋势。制定入境旅游发展中长期规划，鼓励有条件的省区市研究制定入境旅游市场开发战略，并根据市场变化及时调整工作部署，增强市场开发的主动性和针对性。及时和研究国际旅游市场新需求、新业态的发展变化，指导和促进入境旅游产品开发。进一步加强入境旅游市场信息工作，建立信息共享机制。5、创新宣传促销方式把国家旅游形象宣传纳入国家形象宣传和整体工作计划，在立法和预算方面给予长期、稳定的支持。整合中央宣传部、文化部、电视总局、新闻出版总署等对外宣传部门的力量，推广中国国家整体旅游形象，形成合力，扩大影响。改变以往分散的、多头的宣传营销战略，结合目的地国家或地区的实际情况，以国家或区域为单位，采取统一、整体的宣传营销措施，塑造整体市场形象。做
33.01.941.53
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年份
民群众多样化的旅游需求。一是深入发展红色旅游。继续加大红色旅游基础设施建设投入，确保各项资金落实到位。努力探索创新，有效整合资源，推进红色旅游与其他旅游产品的融合发展。深化红色旅游经典景区、精品线、重点旅游区建设，进一步挖掘红色旅游资源，丰富红色旅游产品体系。社会效益第一原则，紧密结合形势发展需要，强化红色旅游功能发挥，把红色旅游发展推上一个新台阶。二是全面推动乡村旅游。充分利用乡村的生态和民俗文化等资源，在妥善自然生态、原居和历史文化遗存的前提下，开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动。进一步推进乡村旅游发展和社会主义新农村建设的结合。合理利用民族村寨、古村古镇，建设一批集居住、观光、购物、娱乐等功能为一体的特色旅游村镇，打造一批乡村旅游示范村。规范提升以“农家乐”为代表的传统乡村旅游产品，大力促进休闲农庄、养老、有机农庄、葡萄酒庄园、乡村俱乐部等新型乡村旅游产品发展，建成一批乡村旅游示范村项目。三是大力开展生态旅游。依托我国各地丰富生态旅游资源，加强规划设计和游客管理，推动生态旅游标准制定和生态旅游认施，强化生态，开展生态观光、生态体验、科育等活动。建设一批国家级生态旅游示范区，促进自然区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区等生态旅游区域建设，引领全国生态旅游持续快速发展。四、深度开发文化旅游。依托我国丰富多彩的文化资源，加强旅游与文化产业的融合，合理利用物质和非物质文化遗产，积极开展文化观光、文化体验、旅游演出等活动。进一步丰富和完善全国文化旅游重点项目，引导各地积极开发各具特色的旅游文化产品，建设旅游文化街区、文化创意旅游园区、旅游文化综合
6
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亿美元
第一篇发展形势
的格局更加明显，为世界旅游经济提供了稳定的外部。全球经济增长的稳步回升，加上有关国际组织和各地区采取更加有利的旅游产业促进政策，有利于国际旅游保持持续较快发展。世界旅游组织在2008年所做的《2020年世界旅游展望》预测，到2020年，全球国际旅游接待人数可望达到16亿人次，其中3.78亿人次是跨区域的远程旅游者。接待量最大的三个区域分别是欧洲（7.17亿人次）、亚太地区（3.79亿人次）和美洲（2.82亿人次）。二是政策更加有利于旅游业加快发展。《国务院关于加快发展旅游业的意见》以及各省市区根据《意见》出台的加快旅游业发展的政策性文件为“十二五”期间我国旅游业发展营造了前所未有的良好。从宏观上说，“十二五”时期我国将扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变。《中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的》明确提出“把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点”和“把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点”，将“积极发展旅游业”作为建设现代产业体系的重要内容。同时将深化，保障和改善民生，加快收入分配调整。这一系列政策也都将推动旅游业加快发展。三是国内消费结构升级和城市化进程加快，国内旅游市场需求可望保持旺盛。2009年，我国农村居民人均纯收入5153元，城镇居民人均可支配收入17175元。农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为41.0%，城镇为36.5%。我国居民消费已经进入结构快速升级时期，人们的旅游消费需求潜力巨大。随着我国人均P迈向5000美元，城乡居民收入将进一步增长，旅游消费进入快速增长的黄金期，我国旅游持续较快发展具有强大的市场基础。“十二五”期间，
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0.1
8,35121,9358,6087,77810,1044,72821,566
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“十二五”期间，我国旅游业进入大众化的全面发展阶段，面临更加有利的发展和发展条件，同时一些深层次的矛盾也更加凸显。随着我国经济社会的发展和增长方式的调整，民生基础更加稳固，国际国内旅游市场的消费需求和消费能力更加稳固。在国家和地方旅游发展战略，以及旅游法制化进程加快等利好政策的影响下，和社会发展旅游的积极性将更加高涨，资源和要素短缺的矛盾将得到有效的缓解。城市化进程的加快、高速交通体系的完善、信息化在旅游业的普及应用使游客的旅行、居住和相关消费变得更加方便。旅游标准化建设和对游客满意度的重视与让游客消费更加明白和放心。商业模式的创新和国际合作的深化等，都为旅游强国建设目标的实现提供了有力的支撑。旅游产业对的变化很。在今后的五年，我国旅游既要努力解决人民群众持续增长且不断变化的旅游休闲需求与相对滞后的旅游生产力之间的基本矛盾，也面临后金融危机的世界经济不稳定、全球气候变化等中长期挑战，以及各种可能出现的自然灾害、经济危机、公共卫生等不利事件对旅游业的阶段性冲击。可以说，“十二五”期间旅游业发展所面临的机遇是战略性的，所面临的矛盾和挑战也是空前的。一、“十二五”旅游业发展面临的战略机遇一是国际总体上有利于旅游业发展。从国际经济看，和平、发展与合作仍是当今世界的时代主流，世界多极化、经济全球化和区域一体化发展
25.51.421.40
9
第二章“十二五”发展
图1-122005-2009年三大市场消费结构
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第六章提升发展质量，积极发展入境旅游一、发展思三十年来的发展，我国入境旅游已经进入常规化增长轨道，未来五年，将主要依靠与时俱进的市场推广和新型的营销策略，主动与旅游大国竞争有限增长的国际旅游市场。为此，我国旅游业在“十二五”期间需要更加细致地研究国际旅游市场，推行国家旅游形象战略，创新旅游营销手段，下大力气氛巩固重点市场，加快发展战略新兴市场、积极培育潜在市场，创新营销方式，促进旅游消费，把入境旅游市场发展提升到更高的水平，从而旅游强国目标的实现提供更为直接的国际市场基础。二、工作重点1、大力巩固重点市场重点市场包括港澳台地区和日韩、东南亚、西欧、等国家与地区。这类市场规模总量大、市场份额高，发育较成熟，增长速度趋于稳定。“十二五”期间，大力巩固重点市场。通过细分市场定位、拓展合作领域、创新促销方式、优化提升传统产品、培育新兴产品等途径，充分挖掘市场消费潜力。——港澳台市场。港澳台市场在中国内地入境市场中居于主体地位，其增减变化对中国入境旅游人数具有决定性影响。针对港澳台市场正进入发展平台期的趋势，加强部地区商务会展、休闲度假等旅游产品在港澳台的宣传营销力度，注重对年轻人市场的开拓，尽可能提高港澳台游客的停留时间与旅游消费。同时，通过简化签证，以及丰富完善一程多站产品的方式，加强对港澳台中转游客的吸引。
图1-42005-2009年入境旅游人数
图1-32002-2009年国内旅游收入二、旅游业在服务贸易和对外交往中的地位更加显著，奠定了建设世界旅游强国的基础“十一五”期间，我国出境和入境旅游均取得了新的进展。2006年到2009年，我国入境过夜旅游人数、旅游外汇收入先后进入世界前5位，出境旅游人数稳居亚洲最大的客源国地位，并成为全球出境旅游增长最快的国家之一。截止2010年底，经国务院批准的中国出国境游目的地国家和地区总数达到140个。我国与美国、俄罗斯、欧盟、东盟、日本、韩国等的多边及双边合作取得了
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007年份00
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万人次
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比例0.8000.7000.6000.5000.4000.3000.2000.1000.000
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10,30519,40413,9459,18712,36512,1009,297
62921.741.691300
I
上高速，从而大大提高全社会的机动性，为人们旅游、休闲提供快速通道。“十二五”期间高速交通体系的初步建成，大大拓展了游客出行距离和产业发展空间。加上海洋和内河、湖泊等水通、城市内部交通的发展，公共服务体系的健全，我国旅游业发展的配套支撑体系不断完善，各种发展大众旅游的条件正在成熟，发展基础逐步稳固。五是以信息化为代表的科技进步以及现代商业模式的创新，将推动旅游业转型升级。随着信息技术和知识经济的发展，用现代化的新技术、新装备和提升旅游业，正在成为新时期旅游业发展的新趋势。在这一进程中，科学技术不仅创造出大量新的旅游业态和新的旅游需求，引导新的旅游消费，还将极大地推动服务方式创新和商业模式创新。今后一段时期，信息技术将会更加广泛地运用到旅游业发展的方方面面。特别是正在推行的“三网融合”，将促进不同网络之间的信息兼容，实现网络资源的共享，这将在很大程度上改变传统的旅游消费方式、旅游经营方式和旅游管理方式，将推动旅游业向现代服务业的运行模式发展，推动旅游业转型升级。六是对外不断扩大和出境旅游的发展，为旅游业的国际化提供有利的市场。当前，我国和世界主要大国、周边国家、发展中国家等的关系持续平稳发展，中国—东盟贸易区已正式启动，一批跨境经济技术合作规划已经或正在编制。“十二五”期间，我国还将实施互利共赢的开发战略，进一步提高对外水平。我国国际关系的稳定和对外的扩大，为我国旅游业的国际化发展创造了良好的宏观。从行业自身来说，我国旅游业的水平也不断提高。我国与其他国家和地区、国际组织的旅游交流合作蓬勃发展，我国已提前兑现“入世”关于旅游业的各项承诺，目前国际上著名旅游集团几乎全部进入中国，外资
第四章“十二五”发展主要目标一、发展目标到“十二五”期末，旅游业初步建设成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，在扩内需、调结构、保增长、惠民生的战略中发挥更大功能；我国旅游业界旅游业格局占据更重要的地位，在国际旅游事务中的影响力进一步提高，建设世界旅游强国迈出步伐。旅游服务质量明显提高，市场秩序明显好转，可持续发展能力明显增强，力争2020年我国旅游产业规模、质量、效益基本达到世界旅游强国水平。产业规模进一步扩大，以国内市场为主体的三大市场协调发展；旅游市场主体培育初见成效，发展一批具有国际竞争力的大型旅游企业集团；旅游产品体系更加丰富，形成一批具有国际竞争力的精品旅游线和精品旅游景区；旅游体制机制创新取得明显进展，运行机制更加健全；区域旅游业发展各具特色，城乡双向交流加快，旅游业发展区域布局更加均衡；旅游服务质量进一步提高，旅游消费进一步改善，游客满意度稳步提高，人民群众对旅游业发展的满意度明显提升；旅游业产业素质得到较大提升，发展成为以信息技术等现代科技手段为支撑，与金融、保险、文化创意等现代产业体系广泛融合，充分满足现代需求的质量高、效益好的现代服务业；旅游消费成为国民消费的热点和重要增长点，旅游业占国民经济的比重进一步上升；旅游业成为推动现代服务业创新发展、调整优化国民经济结构、促进发展方式转变的重要力量；旅游业在扩大社会就业、改善人民生活、促进社会全面发展，以及中华文明、发扬民族和促进对外、加强交流合作中发挥
0.080.060.040.020200582009
第十六章促进旅游产业信息化发展.......................................................101第十七章加强旅游人才队伍建设.............................................................88第十八章建设旅游公共保障体系.............................................................96第十九章健全政策法规与标准化体系....................................................102
0.1640.149
13
国内旅游人数比重
入境旅游消费比重
21
II
6,79021,3558,2947,4889,9214,87519,420
第三章“十二五”发展总体思
第五章拓展消费需求，全面发展国内旅游一、发展思“十一五”期间，国内旅游的市场主体地位进一步凸显，市场规模持续增长，消费结构稳步优化，对我国旅游经济的又好又快发展起到了支撑点和助推动力的作用。国内旅游市场发展的基本特征表现为“大基数、稳增长、低消费、变化快”。对于13亿人口的大国而言，尽管只有1.4的出游率，但是总量规模已经稳居世界前列。同时我们也面临着人均消费量偏低的现实约束，散客化时代快速变化的出行方式和消费模式也对市场组织和接待体系提出了严峻的挑战。“十二五”期间，在高速交通快速发展、居民收入稳定提升、城乡差距逐渐缩小以及假日制度逐步完善等利好因素的促进下，国内旅游市场将出现更加快速发展、更大消费规模的态势，大众旅游的阶段特征更加凸显。国民大众旅游转变，针对散客化时代的新要求，我国旅游业需要进一步落实旅游消费促进政策，挖掘消费潜力，提振市场信心，使国内旅游市场从数量规模型向规模与质量效益并重转变。在进一步培育国民旅游休闲的基础上，科学分析国内旅游市场发展的宏观和市场特征，深度开发和提升传统旅游市场，加快培育一批新兴市场，积极开发一批高端旅游市场和专项旅游市场。二、工作重点1、制定实施《国民旅游休闲纲要》，形成更加稳固的国民旅游休闲发展基础编制《国民旅游休闲纲要》既是《国务院关于加快发展旅游业的意见》的明确要求，也是促进人民群众共享、提高生活质量的重要举措。要动员各方力量共同参与到《纲要》的编制中来，汇集全社会的智慧，力争形成一个
费水平均位于我国国内旅游市场的前列，这三大市场是我国国内旅游的主体市场。对于这三大主体旅游市场，要不断扩大现有市场规模，提升游客消费水平，提高地区出游率。针对现实旅游市场，要进行分析，做好旅游新需求预测，及时为该群体游客提供针对性的旅游产品。针对潜在旅游市场，要通过多样化营销方式对其进行宣传，促使更多潜在游客产生旅游动机。另外，通过不断提升现有旅游服务质量，强化安全保障，促使现实旅游市场影响潜在旅游市场，使得更多的潜在旅游市场向现实旅游市场转变。3、加快培育一批新兴市场东部地区二、三线城市，部城市群，以及东、中部经济发展较快的农村旅游市场正在崛起，是我国国内旅游最具发展潜力的新兴市场。加大政策优惠力度，支持新兴市场开发。探索联合重点旅游景区、星级饭店、星级餐馆、大型商场以及航空公司等企业，通过“餐饮送旅游”“住宿送旅游”、、“购物送旅游”“乘机送旅游”等不同途径和多种形式，向广大新兴客源市场派、送门票。鼓励整合多家景区资源，对外公开发行“旅游一”，让当地居民能以较少的花费多次游览多家景区。强化旅游意识宣传引导，“当地人游当地”促进活动。加强针对新兴市场的产品设计和宣传营销。细分新兴市场，设计有针对性的产品类型和产品档次。特别要区分好东、中、西等不同地域间的差异，开发富有地方特色的旅游产品。借助各种旅游推介会，体育文化赛事、特殊节庆、影视和网络平台，向潜在的市场客源地做好宣传营销工作，逐步拓展市场规模。4、积极开发一批高端市场高端旅游市场是促进目的地优化产品结构、提高旅游经济收益、促进旅游业
入境、出境旅游人数比例
在未来的五年规划中，我国旅游市场开发继续以国内旅游为重点，按照“全面发展国内旅游、积极发展入境旅游、有序发展出境旅游”的战略方针，统筹协调、深化开发三大市场，形成更加协调的市场格局。今后一个时期，旅游市场开发的政策重点应该放在培育和引导需求上来，千方百计地提升旅游消费的规模。要鼓励消费，方便消费，努力协调三大市场发展同外部运行之间的均衡发展。
“十一五”期间，在全面完成各项规划目标的基础上，我国旅游业奠定了以国民大众旅游消费为主体、国际国内旅游协调发展的市场格局，世界旅游大国地位更加巩固。在国际国内市场开发、产业体系建设、产业功能、体制机制创新各个方面都取得了明显突破，旅游业发展的国家战略更加明确。展望未来的五年，我国旅游业发展面临前所未有的战略机遇。国家旅游发展战略和地方发展旅游的方针政策更加明确，国际国内市场基础更加稳固，产业
30.31.751.49
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国家旅游局十二五规划纲要
图1-62002-2009年外国人入境旅游外汇收入
50
2007
日本奥地利新加坡荷兰俄罗斯
能得到加强。全行业大力推进服务型机关建设，机关工作规范化、制水平有了明显提高。建立了旅游经济运行分析制度和预警机制，旅游提示制度、旅游质量监督与执法等宏观调控和行业管理手段进一步加强。以全国游客满意度调查为抓手，深入推动质量工程建设，取得了明显效果。旅游法规建设成效显著，出台了新的《旅行社条例》，旅游立法工作启动。标准化管理已成为旅业管理的重要手段，20多项旅游标准逐步颁布实施。5景区、白金五星级饭店先后产生，初步建立了对地方旅游业与旅游企业发展的分类指导机制。五、产业体系建设取得明显进展，旅游产业竞争力进一步提升“十一五”期间，我国旅游产品转型初步实现，逐渐从观光旅游占绝对主体地位转向观光、度假休闲和专项旅游协调发展。旅游市场化程度不断提高，初步培育了中国港中旅集团、中国国旅集团、中青旅集团、华侨城集团、首都旅游集团、锦江旅游集团、岭南国际集团、开元旅业集团、春秋旅游集团、携程集团、如家酒店集团、七天酒店集团等一批有竞争力的大型旅游集团和旅游知名企业。新型旅游业态蓬勃发展，旅游市场主体的企业活力和产业竞争力进一步增强。旅游投融资体系不断完善，境内外上市成为新兴旅游企业的重要融资渠道和发展平台，社会资金以更大力度介入旅游业发展，有力推动了旅游产业的市场化进程。旅游科技创新和人才队伍建设得到进一步增强。旅游信息化建设进展顺利，旅游电子商务、电子政务得到了较大发展，初步建立起一批旅游电子运营商、数字旅游城市和数字景区。强化了与教育部门、人力资源与社会保障部门的合作，进一步提升了我国旅政管理人才、企业经营人才和专业技术人才队伍的整体素质。
“十一五”期间，旅游市场已经形成了国内旅游为基础，入境旅游和出境旅游协调发展的市场格局。国内旅游市场无论是人次规模，还是收入数量，都已经成为我国旅游产业持续增长的基础。入境旅游市场份额位居世界第五，出境旅游市场则稳居亚洲最大的客源国地位。在过去的五年中，旅游市场的持续稳定增长既是我国旅游业战胜金融危机，全面融入国家战略体系的推动力量，也为促进世界旅游业走出低谷做了突出贡献。在高速增长的同时，旅游需求和消费市场也出现了新的变化，面临一些急需解决的现实问题。从国内旅游的情况来看，尽管基数很大，但是人均消费还很低，旅游经济增长的动力机制较弱。广大农村主要体现为旅游目的地，农村居民还很没有成为普遍意义上的旅游消费主体。旅游新需求不断涌现，但是真正的旅游消费热点，包括度假休闲旅游还没有完全培育起来。入境旅游市场上，入境过夜游客和外国人的比重偏小，外国人入境旅游市场持续缺乏持续稳定增长的动力。国家旅游形象推广的创新性和市场营销的有效性还有待于进一步提升。出境旅游也面临着港澳游比重偏大，旅游消费结构不合理，出境游客的权益保障机制有待于进一步完善等发展中的问题。总体而言，随着散客化时代的来临，三大市场在开发、推广方式和营销策略上都还没有做好应有的准备工作。如何巩固和扩大既有消费规模，积极培育新的消费热点，如何做好散客时代的旅游推广和市场营销工作，是“十二五”期间旅游市场开点的难点，也是实现旅游强国目标、培育战略性支柱产业和现代服务业的工作重点。
目录
“十一五”期间，我国旅游业全面完成了发展目标，国际国内消费需求稳定
较大进展，初步形成了有效的工作方式和运行机制。我国出入境旅游在发挥民间外交功能、促进服务贸易等方面取得重要进展，全面融入世界旅游发展的新格局。我国在国际旅游业发展事务中的影响和地位进一步增强，世界旅游大国地位更加突出，建设世界旅游强国的基础进一步加强。过去的五年中，我国入境旅游增长速度在全球居于前列。2009年，全球国际旅游人数下降4%，我国货物出口下降16%，同期我国入境旅游人数下降仅2.7个百分点。2010年，预计旅游外汇收入430亿美元，比2005年增加137亿美元；入境旅游人数1.32亿人次，比2005年增加1200万人次；入境过夜旅游者人数5450万人次，比2005年增加769万人次；外国入境旅游者人数2500万人次，比2005年增加474万人次。
5
行业收益、人民群众满意的《纲要》。广泛征求各部门、地方和行业意见，尽快促进《纲要》的出台。大力提升全社会旅游休闲意识。以《纲要》颁布实施为契机，通过设立“中国旅游日”等方式，大力开展旅游休闲的公益宣传，加强各类人群的旅游休闲教育，树立科学的休闲消费观，健康文明的旅游休闲行为，形成有利于旅游休闲发展的氛围，挖掘国民潜在的旅游休闲消费能力。贯彻落实带薪休假制度。机关、企事业单位要协调好职工工作与休息的关系，各单位尤其是窗口服务部门，应以适当形式对外公布干部职工的年度休假信息和休假安排，统筹安排生产或工作任务，做到工作和休假两不误。依法保障在职职工休息时间，鼓励根据个人意愿将带薪假期分段灵活安排。推广错峰上下班、弹性工时制、家庭办公等灵活工作方式，鼓励有条件的单位开展励旅游。对节假日坚守工作岗位的，要及时安排补调休。对特殊工作岗位的职工，要加强休息权益落实的监督检查。大力发展各类家政服务，完善社区服务功能，提高家务劳动社会化。鼓励地方探索多种形式的休假制度。保障国民旅游休闲。把推行国民休闲纲要纳入各级国民经济社会发展规划，把城乡居民旅游休闲状况作为衡量地区经济社会发展的重要指标，加大旅游休闲投入，强化旅游休闲公共服务职能。进一步加强对老年人、残疾人等的优惠政策，加大针对性产品开发力度，提供便利化的设施和服务。将开展旅游修学活动作为青少年开阔视野、增长知识、接受爱国主义教育的重要途径予以支持。鼓励有条件的地方将旅游休闲纳入社会保障，发展福利旅游。2、深度开发和提升主体市场长期以来，长三角、泛珠三角和环渤海等三大经济区的居民出游率和游客消
47
图1-12005-2009年旅游总收入
76132.112.051450
4、加快旅游企业体制机制推进国有旅游企业改组改制，鼓励旅游企业进行公司制、股份制，建立现代企业制度，建立健全规范的结构，转换企业经营机制，创建现代商业模式，创新管理、管理机制和管理手段，加强和改善企业内部经营管理，推进技术进步和增强自主创新能力，设立旅游企业创新基金，每年对在行业内具有重大创新、引领国内旅游企业创新潮流、对行业发展具有巨大推动作用的旅游企业进行励。旅游创新基金也可用于激励旅游企业商业模式创新和鼓励旅游商品的工艺设计申请专利等。5、加大企业发展的金融支持力度对符合旅游市场准入条件和信贷原则的旅游企业和旅游项目，要加大多种形式的融资授信支持，合理确定贷款期限和贷款利率。建立旅游发展专业基金公司，为旅游企业的资本运作提供直接有效的资金支持。支持符合条件的旅游企业发行短期融资券、企券和中期票据，积极鼓励符合条件的旅游企业在中小企业板和创业板上市融资。鼓励各类创业风险投资机构和信用机构对发展前景好、吸纳就业多以及运用新技术、新业态的中小旅游企业开展业务。6、鼓励旅游企业加强品牌建设引导旅游企业将发展自主品牌作为企业战略重点，支持旅游企业通过自主开发、联合开发、国内外并购等多种方式发展自主品牌。引导旅游企业开拓国际市场，通过国际参展、宣传营销、质量认证、公共服务平台等多种形式和渠道，提高自主品牌的知名度和竞争力。组织旅游企业品牌质量的评定工作，对品牌建设取得重大进展的企业实施励。鼓励优势旅游企业借助于品牌和商誉优势，通过资本市场的有效运作，迅速实现资本扩张并改善资本结构。
表4.1旅游规划指标增长率测算表（2011~2015年）“十五”“十一五”期2000~2010年“十二五”期期间年均增间年均增长年均增长（%）间年均增长长（%）国内旅游人数国内旅游收入入境旅游人数10.2510.737.59（%）12.216.91.933.245.73人数外国人旅游外汇收入出境旅游人数旅游业总收入14.8012.5524.2611.135.979.4712.1613.529.979.3617.8311.184.551010411.2013.734.69（%）9113
年份
27
亿人次亿元亿人次
第八章培育市场主体，提升企业竞争力一、发展思旅游企业是旅游产业的微观基础，企业活力和市场竞争力是产业促进的第一着力点。以来，我国旅游企业的总体规模保持了较快增长，形成了一批旅行社、旅游饭店、旅游景区，以及复合型的旅游集团和行业品牌，但是相对于市场开发，旅游产业促进相对滞后，缺少行之有效的政策措施，无论是商业模式还是生产要素，旅游企业都表现得比较传统，与国际知名旅游企业相比，与国民经济其它竞争性产业中的市场主体相比，旅游企业的市场活力和产业影响都明显不足。“十二五”期间，要更加重视旅游企业在产业促进和旅游强国战略中的主体地位和积极作用。加快旅游领域中国有资产重组力度，与市场机制相结合，培育一批全国和区域性的大型旅游企业和服务品牌。鼓励和支持民营经济对旅游产业的介入，大力发展要素市场，促进大中小企业协调发展，推动旅游传统业态的现代化和新型旅游业态的创新发展。推动各种所有制企业公平竞争和优胜劣汰，加大金融支持力度，加强企业品牌建设，积极参与国际竞争，持续提升企业竞争力。争取用五年的时间，初步形成一个“以大型集团为主导、中小企业活力充沛、新型业态持续涌现”的旅游产业发展良好局面。二、工作重点1、培育大型旅游集团以培育主业清晰、发展径明确、竞争优势明显的大型旅游集团为基本
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加近10亿人次，超出规划目标（17.8亿人次）20.8个百分点；国内旅游收入1.15万亿元，比2005年增加6200多亿元，超出规划目标（8500亿元）35.3个百分点，国内旅游收入占旅游总收入的比例由2005年的68.8%上升至79.9%；居民出游率1.4，比2005年增加0.5，超出规划目标（1.31）7个百分点。旅游已经成为人民群众重要的生活方式，有力地推动了人民素质提高和生活质量提升。
我国将努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，有利于进一步扩大中产阶层的绝对规模和相对比重，将为旅游业的持续快速发展提供重要支撑。2009年我国的城镇化率仅为46.6%，未来一段时期是我国城镇化加快发展的时期，城镇化有利于国民消费结构的升级，将为旅游消费提供新的增长空间。根据《中央关于关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的》，保障和改善民生将是我国“十二五”期间的重要发展任务，支出中用于改善民生和社会事业的比重将进一步增加，社会保障制度覆盖面将进一步扩大，这也将有利于居民消费预期的形成，促进旅游消费需求的增长。四是高速交通等配套支撑体系不断完善，将提供更加稳固的发展基础。根据《中国铁中长期发展规划》，到2012年，中国铁营业里程将增加到11万公里，其中高速铁客运专线建成1.8万公里。届时，中国将建成以为中心的八小时高速铁交通网:除乌鲁木齐、拉萨等个别城市外，到全国各省会城市时间都将在控制在八小时以内。而到2020年，我国将建立省会城市与大中城市间的快速客运通道以及四个城际快速客运系统，形成“四纵四横”的高速铁基本框架，高铁覆盖全国90%以上人口。航空方面，到2010年底，我国的民用机场数量将增加到175个左右。根据《全国民用机场布局规划》，至2020年，全国民用机场总数将达244个。与此同时，航线也会大大增加。公方面，根据《国家高速公网规划》，我国高速公网采用放射线与纵横网格相结合的布局方案，形成由中心城市向外放射以及横贯东西、纵贯南北的大通道，总规模达到8.5万公里，全部建成后将连接全国所有的省会级城市、城镇人口超过50万的大城市以及城镇人口超过20万的中等城市，覆盖全国10多亿人口；实现东部地区平均30分钟上高速，中部地区平均1小时上高速，西部地区平均2小时
年份82009
2008
0.2020.179
40
7、开展具有针对性的旅游市场营销细分国内各类旅游市场，分析每个细分市场的旅游决策行为，不断探索新型市场营销方式，展开有针对性的旅游市场营销。加强技术支持和示范引导，鼓励国内旅游目的地和企业构建旅游市场网络营销平台，建立游客和目的地之间的高效信息通道，普及电子邮件、网上论坛、景区网页、旅游新闻和评论、网络聊天室、社区口碑、旅游书、网络视频等网络推广工具，实现即时信息流通。继续组织好国内旅游交易会，积极举办旅游推介会、旅游友好年等各种营销活动，加强重大节庆赛事的旅游营销。充分发挥旅游企业的积极性，开辟旅游产品销售和促销的新途径。加强、企业以及不同地区营销资源的整合，提升国家和地方整体旅游形象。
旅游业直接就万人业人数
亿元
0.2450.192
38
282.96
万人次
51
可持续发展的重要市场。适应高端市场发展需要，借鉴国际经验，努力培育邮轮游艇、海洋海岛、高尔夫、户外探险等高端旅游市场，不断扩大高端市场规模，拓展高端旅游市场类型，以个性化服务提升高端旅游市场满意度。制定和完善相关政策法规，规范高端旅游市场发展。通过资金引导和政策扶持，进一步提升旅游产品品质，形成适应高端市场个性化特征的高端旅游产品体系。促进高端旅游项目开发和服务设施建设，逐步建立与高端市场发展相适应的人才教育和培训体系，为高端市场提供优良的软硬。扶持一批针对高端市场的经营实体发展,提高企业的品牌意识，提升企业创新研发能力和专业化营销能力。5、积极拓展专项旅游市场大力开发商务会展励旅游市场。理顺管理关系，转变职能，充分发挥市场机制在资源配臵中的基础性作用，扩大会议展览的综合效应。加强会展场馆规划，丰富旅游设施，完善服务配套，促进商务会展和旅游业的融合发展。加快政策调整，支持旅游企业经营政务、商务方面的差旅活动，形成有利于商务会展励旅游发展的良好氛围。加快培育农民旅游市场。组织农民旅游是一项针对农民的教育培训工程和让农民分享发展的民生工程，要争取尽快出台专门的支持政策。促进旅游下乡，提高旅游惠农幅度，对开拓农村旅游市场的旅行社进行税费减免，对农民旅游实施补助。举办“旅游下乡”宣传咨询活动，发放农民旅游宣传品，与“农家书屋”、文化站建设等相结合，建立农民旅游咨询服务中心，加强引导，提高农民出游意识，丰富农民出游信息资源。鼓励实力强、信誉好的旅行社企业，加强对农村地区的旅游促销，推出城市观光游、农业科普游、新农村建设游等适
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五”发展回顾......................................................................5第二章“十二五”发展....................................................................19第二篇总体要求............................................................................................26第三章“十二五”发展总体思.............................................................27第四章“十二五”发展主要目标.............................................................26第三篇市场开发............................................................................................30第五章拓展消费需求，全面发展国内旅游..............................................32第六章提升发展质量，积极发展入境旅游..............................................38第七章加强服务引导，有序发展出境旅游..............................................48第四篇产业促进............................................................................................45第八章培育市场主体，提升企业竞争力..................................................46第九章满足消费需求，完善产品体系......................................................58第十章转变发展方式，提升产业素质......................................................53第十一章资源，实现可持续发展..............................................69第十二章加强分类指导，促进区域协调发展...........................................61第十三章深化程度，推进国际化发展..............................................86第十四章完善监管体系，提高游客满意度..............................................91第五篇支撑保障............................................................................................78第十五章深化旅政管理.............................................................96
0
第四篇产业促进
2005
45
1
31
0309.5414.68408.43397
入境旅游人数比重
21.51.151.325450
尽管“十一五”期间，我国旅游业发展取得了巨大成绩，但是与“国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”两大战略目标相比，和建设世界旅游强国的目标相比，还存在较大差距：入境旅游市场增长的稳定性需要进一步巩固，旅游业发展方式比较粗放，体制机制相对滞后，法制尚需完善，市场秩序不够规范，人才科技支撑不足等，都需要在进一步的发展中加以解决。从保障条件来看，财政导向投入尚需要进一步增加，公共保障体系有待于更加健全，基础设施和公共服务设施还不尽完善，缺乏有力的产业发展协调机制和宏观调控手段等，也在不同程度上影响我国了旅游业的健康发展。
第七章加强服务引导，有序发展出境旅游一、发展思“十一五”是我国出境旅游市场的高速增长期，也是我国国际旅游地位和产业影响力空前提升的时期。由于国民收入持续增长、人民币升值，以及主要目的地国家和地区签证放宽和市场促销策略等诸多因素影响，出境旅游在“十二五”期间仍将持续快速增长。“十二五”时期，为引导出境旅游市场更加规范有序地发展，要以出境游客的权益和满意度提升为抓手，结合我国与目的地国家和地区ＡＤＳ协议的定期评估机制，稳步、渐近地我国居民赴境外“行”，结合中国旅游及相关企业和服务“走出去”战略，充分发挥出境旅游的综合带能，推行世界旅游强国的国际服务品牌培育计划。二、工作重点1、高度重视对出境游客权益的高度重视对出境游客权益，特别是散客权益的。高度关注出境旅游市场秩序的监管机制和监管效果。统筹境内外的相关资源，逐步建立中国境外旅游安全保障和旅游救援体系。通过外交、旅游、保险、境外医疗机构、航空交通等多层面多渠道的体系建设，保障中国的境外旅游安全以及突发事件后的及时处理和救援。完善相关旅游保险体系。2、完善出境旅游公共服务体系建设根据出境旅游消费特征，完善以旅游预警为重点，包括签证边检、信息提供等内容在内的出境旅游公共服务体系。进一步做好出境旅游预警工作，避免突发
7年份29.312600
30
平。进一步强化国际旅游合作，形成一批示范性国际旅游合作区域，提升中国在国际旅游事务中的话语权和规则制定权。结合“走出去”战略，加快海外接待体系建设。
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0.6860.5550.5630.5870.619
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10
格局更加优化，城市化进程的加快、高速交通体系的完善、以信息化为代表的现代科学技术、以科技、人才和资本市场为支撑的现代商业模式的创新，对外与国际合作机制的深化等都为我国旅游业从旅游大国向旅游强国的发展奠定了现实基础。在新的发展阶段，人民群众持续增长且不断变化的旅游休闲需求与相对滞后的旅游生产力之间的基本矛盾，科学发展的战略目标与传统的发展手段之间的矛盾，发展速度、规模与发展效益、质量之间的矛盾，以及国际国内经济稳定、社会发展、自然变化可能产生的影响，都是我国旅游业在今后一个时期需要重点关注并加以解决的战略问题。第一章“十一五”发展回顾
8
2
0.92
022年份82009
合农民旅游的产品，开拓农民旅游市场。支持旅游企业在农村开设“农民旅游”服务站或咨询报名点，加强与当地邮政代办点、村委会、超市和农村团体的广泛联系，为农民出游提供方便。深度开发老年旅游市场。做好老年旅游市场的营销宣传工作，提高老年人旅游意识，激发老年人旅游的积极性。通过各地的老年协会、老年活动中心、老干部活动中心、各机关团体企事业单位的工会或老干部处，以及老年人广泛接触的媒介如老年节目——夕阳红、老年健康等，进行针对性营销。鼓励子女带老年人旅游。建设一批全国养生旅游示范，开发适合老年旅游市场的旅游产品。进一步扩大青少年旅游市场。落实对青少年在交通、参观游览等方面的优惠政策，鼓励有关单位针对青少年推出各种优惠活动。结合爱国主义教育，支持开发有利于青少年健康成长的旅游产品。推动师生同游、家庭同游等产品开发，以青少年市场带动整个市场。鼓励自驾车旅游、红色旅游、健康旅游、文化旅游等专项旅游市场发展。适应游客出游目的的多样化和个性化，深入进行市场细分，有针对性地进行产品开发和市场营销，加强以文化、体育、探险等为主题的专项旅游市场开发。做好相应的政策法规支持和配套设施建设工作。6、进一步完善和深化国内旅游市场统计与研究工作将国内旅游统计及抽样调查工作纳入每年的专项任务，进一步完善国内旅游统计指标体系，规范旅游统计口径的标准，提高旅游统计数据来源的真实性与可靠性，丰富国内旅游统计年鉴和抽样调查报告的内容。深入分析我国国内旅游发展的现状及趋势，主要客源地、目的地发展态势以及游客行为特征，为设计行之有效的旅游产品和旅游线提供数据支撑和科学依据。
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进入中国旅游业呈加速态势，并向二三线城市纵深发展。与此同时，我国出境旅游持续快速增长，也将推动我国旅游企业更快地“走出去”，使得中国旅游业越来越融入全球化发展的大格局当中。二、“十二五”旅游业发展面临的主要挑战首先，整结构、优化供给，满足人民群众日益增长且不断变化的旅游需求要求旅游业增加供给总量，调整发展结构，这是“十二五”时期旅游业发展面临的最大挑战。其次，转变发展方式对旅游业发展提出了更高的要求。旅游业发展要走内涵式道，深化，加强科技支撑，进一步促进就业，提高游客满意度，促进资源节约和，提高产业发展的质量和效益。再次，金融危机对全球经济的影响非常深远，目前虽然有复苏的迹象，但是何时全面恢复增长仍然存在一些不确定性。全球气候变化对旅游业发展也具有多方面的影响。最后，各类危机和隐患始终使旅游业发展面临挑战，许多因素可能对旅游业发展产生冲击，需要建立一个常态化的应对机制。
国内旅游人数比例
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亿美元
9,33418,69512,1819,06613,30511,9979,447
10,82121,58714,40810,72213,34212,49411,819
光在整个旅游产品体系中的基础性作用。2、加快开发度假休闲旅游产品推动社会公共资源提供更多的旅游服务，积极引导城乡居民休闲度假，深化开发一批城市休闲旅游产品，推进城市周边休闲度假带建设；完善乡村度假休闲产品。针对不同市场需求，鼓励有条件的地区积极开发户外运动、滑雪登山、森林康体、滨海度假、温泉养生、民俗体验等不同类型的休闲度假产品，支持开发个性化休闲旅游产品，规范发展高尔夫旅游和大型主题公园。以国家旅游度假区为抓手，引导一批山岳、湖泊、滨海、温泉等不同类型的休闲度假产品聚集区的开发和建设。大力发展邮轮母港、自驾车营地、房车宿营地、汽车旅馆、汽车租赁等与休闲旅游新需求相适应的设施和服务。3、积极发展商务会展励旅游重点开发商务、会议、大型节事活动等商务会展旅游产品以及励旅游产品，不断优化旅游产品结构。提升完善现有会展旅游配套硬件设施，引进和培养专业化的会展、商务旅游人才，鼓励发展以会展旅游、商务旅游为中心的专业化服务公司，提供优质、多样化、个性化和人性化的服务。整合会展资源，大力巩固和发展各类综合型及专业型会展，打造若干个和一批区域性知名会展品牌，并推动会展业的区域集群化发展。以会展促进旅游，以旅游带动会展，形成更为专业化和规模化的商务会展旅游产品。支持励旅游公司发展，支持旅游企业开展励旅游服务，励旅游意识，加强客户联系和针对性的产品开发，大力发展励旅游。4、积极发展专项旅游产品进一步开发红色旅游、乡村旅游、生态旅游、文化旅游等专项产品，满足人
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万人次
国内旅游人数国内旅游收入入境旅游人数
快速稳健发展的出境旅游也有力彰显了旅游大国的积极形象。2010年，我国出境旅游人数预计为5200万人次，比2005年增加2100万人次，超出规划目标（5000万人次）4个百分点，亚洲第一大出境旅游大国地位更加巩固。出境旅游的目的地接待质量和出境游客的安全保障机制进一步改善，为中国旅游产业的国际化战略奠定了有利的市场基础。在金融危机期间，我国的出入境旅游市场成为全球旅游市场走出低谷的重要力量，赢得了国际旅游业界的好评。三、产业功能进一步，旅游业全面融入国家战略体系“十一五”期间，围绕国家重大战略和中央的工作部署，围绕“保增长、扩内需、调结构、促就业、惠民生”的基本战略方针，研究制定了《加快发展旅游业促进就业的指导意见》《加快发展乡村旅游的指导意见》编制实施、，《2004-2010年全国红色旅游发展规划纲要》，积极出台各种措施，形成了旅游业应对金融危机的中国经验，保持了旅游消费的较快增长，为我国经济的平稳较快发展做出了重要贡献。追踪国家重大区域发展战略，特别是中部崛起、振兴东北老工业、长三
2006
增长，产业规模持续扩大，产业结构逐步优化，产业素质明显提升，产业功能有效，为进一步建设世界旅游强国打下基础。在应对各种危机和挑战的过程中，在旅游领域的危机应对能力和宏观调控能力也得到了检验和提升。在过去的五年里，国内旅游市场的主体地位牢固树立，旅游业发展与人民群众的关系更加紧密，成为促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定的重要力量。国务院明确提出要“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，旅游业已经成为国家战略的重要组成部分，对社会经济的促进作用日益显著。一、旅游业扩大消费、拉动内需的作用更加突出，全面完成了“十一五”规划目标“十一五”期间，我国旅游业先后迎来了2008年奥运会、2009年建国60周年、2010年世博会和亚运会等盛事，同时也了汶川特大地震、国际金融危机、甲型H1N1流感等众多不利因素的冲击。我国旅游业抓住了发展机遇，表现出较强的产业适应能力和宏观调控能力，在产业发展的诸多方面取得了重要突破，全面完成了“十一五”规划目标。2010年我国旅游业总收入预计为1.44万亿元，比2005年增加6700多亿元，超出规划目标1.23万亿元17.1个百分点。旅游业直接就业人数1150万人，比2005年增加400万人，超出规划目标（1000万人）15个百分点。“十一五”期间，国内旅游得到进一步发展，牢固树立了在产业中的主体地位，旅游消费在居民消费的比例持续上升，在扩大内需战略中发挥了重要作用，确保了“十一五”期间我国旅游业平稳较快增长。2009年，我国国内旅游收入突破1万亿元。2010年，我国国内旅游人数预计为21.5亿人次，比2005年增
图1-112005-2009年三大市场人数结构
69211.921.861375
中国旅游业“十二五”发展规划纲要（征求意见稿）
角区域规划、环渤海区域规划、海峡西岸经济区建设、北部湾经济区建设、泛珠三角洲经济区发展、少数民族边疆地区发展等，编制了相应的区域旅游规划，采取了相应市场促销和产业促进举措，在支撑区域发展战略方面发挥了重要作用。旅游业还在推进海峡两岸旅游交流，与港澳旅游业界建立更紧密的合作关系，推动和平发展，支持和澳门保持经济繁荣稳定等方面做出了突出贡献。在建设社会主义新农村、构建和谐社会、促进老区、民族地区、边疆地区、贫困地区经济社会发展、推动文化和繁荣以及提升国家形象、发挥民间外交功能等诸多方面，旅游业也发挥了积极而重要的作用。随着产业功能的，旅游业对国民经济的促进作用日益受到中央和地方以及社会的高度重视，对旅游产业性质认识实现了质的飞跃。2009年12月，《国务院关于加快旅游业发展的意见》正式出台，首次提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，实现了旅游产业定位的历史性突破。2009年，国务院还出台了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》等一系列文件，均把旅游业发展摆上重要位臵，提出了明确要求。四、体制机制创新成效显著，形成了旅游业发展合力“十一五”期间，我国旅游业形成了“引导、部门联动、条块结合、分类指导”的大产业综合推进的发展格局。一是地方主导旅游业发展格局形成。近年来各省区市对旅游业发展高度重视，纷纷出台促进旅游业发展的政策，制定关于旅游业发展的地方性法规及规章，加大了政策引导力度，为旅游业发展营造了良好的政策和法制。
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图1-22002-2009年国内旅游人数
入境过夜旅游万人次者人数外国人旅游外汇收入出境旅游人数旅游业总收入出游率万人次亿美元万人次万亿元%
第三篇市场开发
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亿元
亿人次
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——日韩市场。日本、韩国两大客源市场约占外国客源市场的三分之一，其波动变化对中国的入境旅游举足轻重。必须充分利用中国旅游业转型升级的契机，提高产品的多元化程度，特别是有针对性地升级滑雪、温泉、文化、购物等旅游产品，吸引日韩的银发、女性与青少年修学市场，尽可能提高日韩游客的重游率与旅游消费。——东南亚市场。东南亚市场既是中国入境市场的主要构成部分，也是我国入境市场的有力竞争者。以中国-东盟自贸区建成为契机，加强对东南亚商务旅游市场、修学旅游市场的开发。与东南亚开展整体促销，将东南亚的国际游客吸引到中国，从而进一步扩大我国入境市场的规模。——西欧与市场。西欧与等远程客源市场增长幅度较为显著，是我国入境过夜游客和旅游外汇收入增长的重要力量。进一步简化出入境手续，充分利用网络资源，加强与欧美各大旅游企业合作，适应欧美市场人性化、个性化的旅游需求，组织与宣传更具灵活性的旅游产品组合，以充分挖掘欧美的散客与深度游市场。2、加快发展战略新兴市场战略新兴市场包括东欧、南亚、中东、大洋洲等地区。这类市场目前规模总量不大，但潜力空间较大。“十二五”期间，以加快发展与积极拓展为工作重点。增进双方旅游主管部门、旅游团体以及各行业部门、各级地方、各类企业机构的沟通、联系和合作，建立多种合作管道，搭建多方合作平台，拓展新的合作领域，促进入境旅游发展。强化旅游整体形象的宣传，对客源的开发强调针对性，加大促销力度，力争扩大市场份额。3、积极培育潜在市场
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旅游外汇收入（百万美元）200754,27396,89657,64537,23342,65138,60236,03812,85215,56822,308200856,573109,97661,62840,84345,72736,02840,02113,28915,66824,756200949,39893,91753,17739,67540,24930,03834,70911,27513,70725,594
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好国家旅游形象市场反馈的研究，适时调整对细分市场和旅游新需求的宣传促销方案。充分利用网络资源，加快推进旅游预订、营销与电子商务系统建设，支持举办网上旅游博览会。鼓励绿色营销、低碳旅游等新。
图1-72002-2009年外国人入境旅游人数
重要作用。二、规划指标1.国内旅游人数2010年为21.5亿人次，2015年达到33.1亿人次，年均增长率为9%。2.国内旅游收入2010年为1.15万亿元，2015年达到1.9万亿元，年均增长率为11%。3.入境旅游人数2010年为1.32亿人次，2015年达到1.53亿人次，年均增长率为3%。4.入境过夜旅游者人数2010年为5450万人次，2015年达到6630万人次，年均增长率为4%。5.外国人入境旅游者人数2010年为2500万人次，2015年达到3115万人次，年均增长率为4.5%。6.旅游外汇收入2010年为430亿美元，2015年达到549亿美元，年均增长率为5%。7.出境旅游人数2010年为5200万人次，2015年达到8375万人次，年均增长率为10%。8.旅游业总收入2010年为1.44万亿元，2015年城达到2.3万亿元，年均增长率为10%。9.居民出游率2010年为1.4，2015年达到2.25。10.旅游业新增就业人数2010年旅游业直接就业人数为1150万人，2015年达到1525万人，每年
出境旅游人数比重
2009
新增旅游就业70万人。11.旅游业在国民经济中的比重2015年，旅游业增加值占全国P的比重提高到4.5%，占服务业增加值的比重达到12%，旅游消费相当于居民消费总量的比例达到10%。
入境过夜旅游者8.43
在国际上的竞争力和影响力。三、发展方向围绕两大战略目标和建设世界旅游强国，积极推动旅游业的产业化、市场化、国际化和现代化发展。提升旅游要素发展的产业化水平。进一步扩大产业规模，加快旅游业与文化、体育等相关产业的融合发展，培育形成新的优势领域，完善产业体系。推动产业发展模式创新，加强新要素投入和现代产业运行方式运用，推进旅游业集聚发展，提高产业素质，提升产业竞争力。提高旅游资源配臵的市场化程度。加快职能转变，加强公共服务体系建设，充分发挥市场机制在资源配臵中的基础性作用。加快行业协会，提升行业协会服务行业发展的能力，促进新型中介组织发展。放宽旅游市场准入，打破行业、地区壁垒，鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。推动旅游企业面向现代企业制度的，加快培育旅游业市场经营主体，促进旅游业的集团化、网络化和品牌化发展。“十二五”时期争取有中国旅游企业进入全球500强。加紧旅游发展模式的现代化。加强现代科学技术特别是信息技术，以及现在代公司治理结构和商业模式在旅游业中的广泛运用，推动旅游企业的自主创新。促进旅游业与金融、保险、信息、文化创意等现代服务业的广泛融合，推动旅游业现代商业模式发展。推进旅游产品和服务的升级，满足多样化的现代需求。加快旅游产业空间布局的国际化进程。以旅游业作为提升国家整体形象的重要抓手，充分发挥旅游民间外交功能。面向国际市场，提高设施和服务的便利化程度，培育一批国际旅游精品。全面对接国际标准，提升旅游服务品质和管理水
中国第十七届会第五次全体会议通过了《中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的》，对“两大战略基点”和“两大战略重点”做出了系统部署，并明确提出“积极发展旅游业”。两大战略基点是科学发展和转变经济发展方式，两大战略重点是把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点。《》和《国务院关于加快发展旅游业的意见》，是指导我们深刻认识并准确把握国内外形势新变化、新特点，科学制定旅游业“十二五”规划的战略依据。旅游业是国民经济的战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好。从当前和今后一个时期的国际国内来看，我国的经济社会发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，高速交通体系的快速完善，特别伴随着人均国民收入的稳步增加而持续增长的大众化和多样性消费需求，都为我国旅游业发展提供了新的机遇。未来五年，也是国际旅游市场更加复杂，国内旅游发展方式转变任务更加繁重的五年，本次规划的战略目标是在科学分析形势的基础上，抢抓战略机遇，转变发展方式，以市场化为导向，提升产业发展的综合素质，加速推进我国旅游业在大众旅游新阶段又好又快地发展。充分发挥旅游业在保增长、扩内需、调结构、惠民生等方面的积极作用，积极促进文化繁荣、人民素质提高和社会全面协调发展。进一步扩大对外与国际合作，统筹国际国内两个市场，综合利用国际国内两种资源，“走出去”与“引进来”相结合，进一步增强我国旅游业
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第九章满足消费需求，完善产品体系一、发展思过去的五年是国民大众旅游市场主体地位逐步确立的五年，也是观光旅游产品大发展的五年。在观光旅游产品的基础上，度假休闲和多样化的专项旅游产品也得到了较好的发展。从依托传统的自然和人文资源的景区开发，到依托都市生活的休闲产品，再到依托海滨、湖泊、山地等良好生态开展的度假产品，我国旅游业的产品体系的丰度和深度取得了令人瞩目的成就。“十二五”时期，我国旅游业发展的大众旅游阶段特征将更加明显。与此相适应，观光产品仍然是整个旅游产品体系的基础。无论是在规模还是结构，无论是存量还是增量，我们都要下大力气抓好观光旅游产品的丰富完善工作，千方百计地满足广大人民群众的观光旅游消费需求。在满足大众旅游者对观光产品需求的同时，还要关注不同市场层次的度假休闲需求，加快开发度假休闲旅游产品，深化发展红色旅游、乡村旅游、生态旅游、文化旅游以及科学考察、修学旅行、会展励等专项旅游产品。在市场上培育并推出一批精品旅游线和一批有广泛影响力的旅游产品品牌。二、工作重点1、丰富完善观光旅游产品依托我国丰富的旅游资源，通过挖掘文化内涵、营造旅游、细化景观设计、提升服务品质等策略，以国家级文化、自然遗产地以及景区为支撑，加强资源整合，在全国形成一批特色鲜明的观光旅游区、观光旅游带、观光旅游线。加强社会性旅游资源的开发利用，打造一批新型旅游社区。进一步发挥观
12550.5
29
出境旅游消费比重
0.2410.173
图1-9
0
中国旅游业“十二五”发展规划纲要（征求意见稿）
地方还进一步强化了对旅游业发展的主导作用，如海南建设国际旅游岛、广东推出国民休闲计划、云南实施旅游二次创业、建设环京津休闲度假带、江苏、浙江、等地发放旅游消费券、海南和成立旅游委员会、天津发展旅游装备制造业、山东打造“好客山东”的旅游品牌、张家界建设世界精品旅游目的地，承德等多个城市建设国际旅游城市等，极大地推动了当地旅游业的发展。目前，全国有27个省区市把旅游业作为支柱产业或第三产业的龙头。二是旅游部门的横向、纵向合作力度进一步增强，形成了常态化的工作机制。旅游部门与文化、农业、商业、工业、体育、环保、林业、气象、金融等部门合作更加紧密，旅游产业与文化产业、体育产业等相关产业融合不断深化，形成了旅游产业融合发展的大格局。局省合作机制取得明显成效。“十一五”期间，国家旅游局先后与安徽、、广东、湖北、浙江、江苏、湖南、山东、云南、重庆、陕西、、四川、天津、广西、河南、、深圳等18个省区市签订旅游合作备忘录或合作协议，条块结合、分类指导，有力推动了地方旅游业发展。三是区域旅游合作方兴未艾。长江三角洲、珠江三角洲、环渤海经济区、长江沿线、丝绸之等旅游区域依托中心城市展开了联合宣传推广、旅游线对接、促进要素流动、规范市场管理等多层次、各具特色的区域合作。区域旅游发展格局渐趋成熟，无障碍旅游区和跨区域旅游合作已成为旅游业发展方向的重要模式。旅游成为与港澳台的经贸桥梁、文化纽带和交流合作先行者，两岸四地旅游交流与合作更为密切，内地居民赴港、澳旅游健康发展，居民赴台旅游有序推进，CEPA与ECFA协议有关旅游政策不断落实。四是行业管理方式不断创新，旅游管理体制进一步完善。“十一五”期间，我国加快了旅政管理体制，旅政管理部门的公共服务与社会管理职
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