基于产业发展视角的县域城镇化发展路径

　　城镇化的推进意味着经济社会结构的多重变革，其在我国的迅猛发展对生产、生活、生态产生了突破性、颠覆性的改变。然而长期以来，我国城镇化以大中型城市为核心，县城处于城镇化发展的外围地带。伴随着城镇化增速的逐渐放缓，叠加新一轮科技和产业变革、社会主要矛盾转化、经济结构调整等时代背景的变化，我国城镇化正逐渐转向以县城为载体的县域城镇化。今年5月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），其中，对增强县城产业支撑能力与产业基础、提升县城产业平台功能等战略任务作出具体部署。这一政策导向表明，县城将是下一步城镇化发展的主战场，而产业发展将成为我国未来一段时间推进县域城镇化进程的关键内容。

　　马克思在论述社会再生产理论时提出生产资料生产优先增长的规律，强调社会生产过程要优先发展工业。这一理论在实践中得到验证，从我国的发展经验来看，经济社会转轨过程的不同阶段都有支柱产业拉动，由产业发展拉动经济增长，从而再带动以城镇化为标志的经济社会结构转型。如20世纪80年代的电子装配和轻工纺织产业、90年代的家电产业和重化工业，21世纪以来的汽车制造、电子与通信制造、机械制造以及房地产业，这些产业的发展助推了不同时期的城镇化发展，促使我国人口城镇化率由1978年的17.9%提高至2021年的64.7%。

　　产业发展为县域城镇化发展提供内在驱动力，主要集中于以下三个方面：一是产业活动汇聚人力、物力和财力，是推进城镇化进程的必然条件。生产是价值创造、价值增值的过程，必须要完成从要素投入到要素产出。劳动力、原材料、土地以及资金的投入是生产的开端，因而产业活动一旦开始就会伴随着人力资本集聚、资金积累；产业活动规模的进一步扩大，可以带动人口转移、消费升级、城镇范围扩大，产生产业的虹吸效应与规模经济效应，进而推动城镇化进程。二是产业发展与城镇化发展二者之间可以相互促进、相互转化，产业发展以第二产业与第三产业的比重上升为主要任务，而城镇化发展的主要特征之一是农业工业化，二者均以产业由农业部门向非农部门转移为衡量标准，其发展过程交织影响、发展成果可以共享，彼此间能够实现相互促进与转化。三是新一轮科技和产业变革引发国内产业发展的深刻调整，强化了县域城镇化的后发优势。我国过去的后发优势经验验证了幼稚产业通过技术引进、知识学习等途径可以缩短发展进程，实现跨越式发展、赶超发展。目前来看，在国内产业发展调整的机遇下，县域城镇化发展具有明显的后发优势，如能抓住产业调整的历史机遇与重大机会，必将加速县域城镇化进程。

　　目前，我国城镇化已由快速增长转向平缓增长，推进县域城镇化既是寻求城镇化新的增长动力的主要途径，也是改变长期以来城镇化布局不合理的重要方式。县域城镇化的症结聚焦于产业、人口、资金、消费等方面，如产业基础薄弱，产业链条短、层次低、核心竞争力不足、结构与布局不合理等现象突出；人力资本不足，高学历、高技术人才缺乏，人口老龄化问题不同程度地存在；财力不足，政府税收能力、社会融资能力、资金使用可持续能力面临挑战；居民消费不振，消费意愿、消费能力、消费活力有待提升等等。这些难题导致县城经济根基脆弱、缺乏良性循环，制约着县域城镇化的步伐。

　　产业发展是解决县域城镇化这一系列难题的关键所在。在区域协调、工农平衡、共同富裕等城镇化内在要求之下，县域城镇化的产业发展要遵循三个基本方向：一是产业结构高级化。当前我国县城产业偏向于消费型而非生产型，产业类型主要涵盖第一产业中的农业、第二产业中的简单加工制造业以及第三产业中的商业与餐饮业等，促进产业结构升级，培育支撑县域城镇化发展的支柱产业是当务之急。二是产业就业扩大化。以大中城市为核心的城镇化遗留下的城镇化的区域不平衡不充分、农村空心化等难题，导致县城吸纳就业能力不强而农村劳动人口半失业状态同时存在，解决就业供需结构性矛盾、稳定扩大县城就业岗位是产业发展的又一方向。三是产业发展与县域城镇化的深度融合化。积极推进产业发展政策与县域城镇化现实需求相匹配、产业选择与县城要素优势相契合、产业变革方向与城镇化一般发展规律相符合，推进产业发展与县域城镇化的广泛渗透、相互交织与深度融合。

　　在新一轮科技和产业变革的背景下，区别于以往工业化时代主要聚焦于发展速度、产业类型、增值能力等属性，产业发展增加了产业空间关联、产业上下游对接等新的关注点，促使产业走向以“链”为核心的发展模式。县域城镇化的发展也必将遵循这一趋势，以打造县域产业链为城镇化道路的切入点。《意见》指出要“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”，因此，因地制宜、分类施策构建主导产业链条，成为破解县城经济发展痛点、打通县域城镇化堵点的重要路径。

　　一般县城应重视承接一般性制造业转移。在基本公共服务难以保障、县域综合承载能力不足、产业平台功能不健全的情况下，县城产业发展要遵循“循序渐进、稳步推进”的原则，避免盲目追求产业规模加剧县域财政风险与债务危机，应利用自身劳动力用工成本与土地成本优势，承接先进地区的产业梯度转移。如工业较为成熟的大中型城市，人口红利丧失，用工成本攀升，一般县城可以承接这类城市的一般性制造业产业。通过承接这类产业转移，一方面可以促进农村剩余劳动力向非农产业部门转移；另一方面有助于抓住国内产业结构调整与新发展格局构建的契机，逐步参与到国内产业链与价值链循环中。

　　卫星县城应重视承接中心城市的产业链条延伸。中心城市具备较强的经济辐射能力。与中心城市地理相邻的卫星县城具有显著优势，可以通过加强产业关联、产业互补、产业配套，延伸中心城市产业链条，实现中心城市与卫星县城的错位发展、依存发展。在实践中，一方面要破除市县边界思维，加强市县互联网、交通等基础设施的互联互通，突出卫星县城低成本、近距离的现实优势；另一方面充分发挥中心城市的极化效应、扩散效应、涓滴效应，以中心城市产业体系带动县城产业体系构建，通过重点帮扶、结对子等形式，打造“中心城市引领、市县相互促进”的发展新局面。

　　特色县城应重视基于自然禀赋发展特色产业链条。目前我国共有县级行政单元1483个，县城在区位条件、自然资源蕴藏等禀赋方面存在显著的空间异质性，必须根据县城自身特点与禀赋条件，科学布局产业链条，将自然禀赋优势逐步转化为产业特色优势、市场偏好优势、经济发展比较优势，凸显县域经济的核心竞争力。在农产品主产区、具有发展农业优势的县城，构建精品农业产业链条；在具备文化或自然景观优势的县城，构建特色旅游产业链条；在重点生态功能区、生态涵养型的县城，构建生态化产业链条；在存在运输枢纽、地理位置处于关键节点的县城，打造交通运输产业链条，保障产业链供应链通畅。

　　（作者：张红凤、张新颖，分别系山东财经大学教授、山东省社科理论重点研究基地山东财经大学新旧动能转换研究基地研究人员）