世界主要科技领域发展战略与规划制定与实施十大新特点

　　纵观美国、英国、德国、法国、日本等科技强国以及欧盟等的科技战略、规划与计划的制定、管理和组织实施的方法、流程和手段，可以发现这些国家或地区为了保障战略规划与计划的实施效果，纷纷根据国情出台了大量保障法规、政策、办法。

　　从美国、日本和欧盟等科技强国或地区制定科技战略与实施科研计划的经验来看，各科技强国或地区政府均拥有行之有效的科技政策形成与运行管理机制，均高度重视利用法律的形式来确立科技发展规划的连续性和有效性，法律法规是政府激励科技创新发展的重要手段。

　　例美国建立了以总统科学技术顾问委员会（PCAST）、国家科学技术委员会（NSTC）、白宫科学技术政策办公室（OSTP）、管理与预算办公室（OMB）4 个关键机构为核心的行政决策与协调机构。与众议院的科学、空间和技术委员会以及参议院的商务、科学和运输委员会这两家立法决策与协调机构之间形成了既合作又制约的模式，使得各重大科技战略与计划在实施前就得以充分论证，听取多方意见和建议，也保障了在实施过程中的监管。

　　例欧盟“地平线 年）计划的实施伊始便加强科研计划统筹，由科研与创新总司制定资助规则，加强创新链不同环节和研发计划之间的衔接和协调。在最新发布的“地平线 年）计划预计投资的 1000 亿欧元中，941 亿欧元通过“地平线欧洲”执行（开放科学研究预算 258 亿欧元，全球挑战与产业竞争力预算 527 亿欧元，开放的创新活动预算 135 亿欧元，加强欧洲研究区预算 21 亿欧元），35 亿欧元在 InvestEU基金下拨款，其余 24 亿欧元用于欧盟原子能共同体 Euratom 的研究与培训计划。“地平线欧洲”预算占整个欧盟政府研究经费的 10%左右。

　　第一，计划管理实行预算限额制度，对不同任务和内容设定了预算限额。项目申请阶段不对预算进行评估评审，经费拨付采用在立项后的实施过程中在不超过预算限额的前提下“定期报告、按需核拨”的拨付机制，因此，欧盟的项目经费基本不存在结余问题。

　　第二，对经费合规开支有严格的、明确的规章，包括明确仅雇佣合同与项目直接相关的人员可列支人员费用，高校和国立科研机构等非营利机构的正式人员仅能开支最高不超过 8000 欧元/（人·年）的补贴或奖金。

　　第四，采用支出分摊制来落实项目承担单位进行经费配套，即对每一笔合规的项目支出，欧盟只核销 70%，剩余的 30%则由单位负担（一般是试验发展类项目和企业类承担单位，必须配套项目总经费的 30%），进而保证了足额配套。

　　第五，实行预扣“保证金”制度，保证项目按计划节点完成进度、提交阶段性成果、规范管理和使用项目资金，通常在预拨第一笔项目资金时一次性扣除项目最高预算额度的 5%的“保证金”。

　　当今世界正处在大变革大调整之中，世界新一轮科技和产业变将深度调整全球产业结构和竞争格局，颠覆性技术不断涌现，科技范式与经济发展基础随时存在被未来技术颠覆的可能。主要科技强国不断完善科技创新制度，紧跟科技发展前沿与动向，及时修订或升级科技发展战略与计划，以应对未来的科技变革潮流。

　　例美国自 2009 年发布《美国创新战略》以后，分别在 2011 年和 2015 年多次进行修订，其核心目标就是紧跟全球竞争态势与科技前沿。德国为了不断巩固其以创新为核心的国家战略，不断升级德国高科技战略，该战略于 2006 年首次发布，2010 年升级为《德国高科技战略 2020》，2017 年再次升级为《新高科技战略—为德国而创新》，其目标是稳固德国在科技和经济领域的领先地位，并成为全世界的创新领导者。

　　智库是一种相对稳定的独立于体制之外的政策研究和咨询机构，是政策过程中的一个重要参与者，在现代社会发展中发挥日益重要的作用。美国宾夕法尼亚大学的智库研究专家詹姆斯·麦甘指出，智库已成为沟通知识与政策的桥梁。已有研究发现，国家政府的决策对智库的依赖日益加深，各国的重要智库，特别是政府附属性智库，正在成为政府重要公共政策的策源点、政策内容的设计者、政策效果的评估者、政策实施的营销宣传者、社会话语权的主导和引领者。科技智库针对科技创新的研究成果是科技战略规划的必要甚至关键依靠。

　　例美国有专门的制度安排，要求联邦政府及各部门的重要政策在出台前都要进行专家和公众咨询。2016 年 12 月，美国信息技术与创新基金会（ITIF）与布鲁金斯学会这两大智库联合发表智库研究报告，从加强创新区和区域技术集群建设、促进大学和研究机构的科研成果转化、扩大技术转让的商业化项目和投资、促进高科技初创企业发展以及支持部门创新五个方面，为特朗普政府提供政策性建议。美国政府科技部门大量委托著名科技智库开展科技战略研究，为科技战略与政策决策提供咨询建议，这在美国是科技决策的必需环节。例如，美国地质调查局（USGS）委托美国国家研究理事会为其确定未来 5～10 年的国际研究重点领域。为此，美国国家研究理事会专门成立了美国地质调查局国际研究的机遇与挑战工作委员会，经过周密细致的调查、多方研讨和论证，工作委员会向美国地质调查局提交了最终报告—《美国地质调查局基于国家利益的国际研究》。

　　主要科技强国在科技战略规划实施过程中注重实时监督、评估、反馈和修正等环节而形成的闭循环模式，采取设立可测度的战略目标和实时监督、评估的指标体系来对科技规划的实施进展进行检测、评价，及时反馈修正战略、政策或计划。

　　例在具体科研计划的评估实践方面，以欧洲“地平线”计划为例，其中期评估是欧盟框架计划评估体系的一部分，也是在法律要求下开展的标准化评估。评估由欧盟委员会研究与创新总司下属评估单位统筹协调，在多个委员会跨部门小组支持下开展，中期评估从 2016 年 4 月开始历时一年，于 2017 年 5 月发布中期评估报告。此次中期评估是在“欧洲研究与技术开发政策”（RTD）评估网络（EUevalnet）的基础上开展的标准化评估，EUevalnet 在欧盟及国家层面讨论和分析“研究和创新”的评估方法、指标、资金使用等。“地平线”计划中期评估通过调查、采访、案例研究、专家组调研等手段，获取“地平线”计划监测数据、委员会行政管理数据（预算）、现有数据库（OECD、欧盟统计局数据库）统计数据和出版物（欧洲议会、欧洲经济和社会委员会、欧洲审计院系列出版物）数据。采用了宏观经济建模、反事实分析、社会网络、描述性统计、文献计量、文本和数据挖掘、文件审查、案例研究、专题评估组合等前沿分析技术和方法。评估过程中还通过各国家联络据点（NCP）调查、简化调查、征求欧洲创新委员会的意见等与利益相关者沟通、磋商。

　　各科技强国政府在推进科技战略与科研计划实施过程中，除了作为资源提供者，均非常重视发挥其在国家层面上的监管、协调、指导作用，加强政府、科学界、企业界三方协作，推行产学研结合已成为世界科技强国在科技战略与科研计划组织实施过程中的重要特征。

　　例美国在 2013 年总结“大数据研发计划”各大联邦机构取得的进展之际，提出新的公私合作计划，以进一步推动技术开发、人才培养和社会经济发展。在量子信息领域，美国国家科学技术委员会也建议美国政产研通力合作，持续密切地监控美国联邦政府量子信息科学领域投资所创造的成果，迅速调整项目并充分利用已有的技术突破。美国在 2016年 7 月发布的《5G 无线技术研究计划》中，除了 NSF 计划在未来 7 年投入 4.2 亿美元支持学术研究外，英特尔、高通、三星和 Verizon 等 20 多家公司承诺将投资约 3500 万美元，并提供技术支持。

　　例日本政府在 2013 年开始实施《颠覆性技术创新计划》（ImPACT），其经费占日本全部科技计划经费的 4%左右，实施周期为 5 年。由于该计划仅支持能够推动产业和社会发生重大变革的但可能会面临巨大风险的前沿技术，为了提高项目实施成效，日本严格选聘具有超前创新思维的学术带头人作为项目经理。项目经理拥有高度的自主权，负责项目的全过程管理，包括项目选题、团队组织、研发计划、项目实施、经费分配、知识产权运用。同时，ImPACT还设立了联络员制度，联络员负责与项目经理、专家委员会等进行沟通，了解项目的进展情况，并代项目经理将其各类资金、政策需求向委员会及相关部门提出申请，降低了项目经理的沟通成本，也提高了项目的实施效率。

　　科技发展始于一些关键的基础性领域，包括基础研究、基础设施、教育等，这些领域为创新过程提供基础知识、信息、条件支撑和后备动力。基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关，科学研究没有积累到一定程度，是很难产生颠覆性创新的。美国、英国、德国、法国、日本等科技强国，无一不是基础研究强国。这五大科技强国以及欧盟历来都强调对创新要素与教育的持续长期稳定投入，基础研究投入强度占科技投入的比例长期处于 15%～20%，强大的基础科学创新为整个科技领域的创新和产业技术发展提供了源源不竭的原动力。

　　例美国政府历年在基础研究方面的投资支出都占研发预算的 20%以上，同时推进高质量的 STEM 教育，建设先进的科学基础设施和先进的信息技术生态系统，为基础研究和教育提供优质的、长期的稳定支持。

　　当今世界正处在大变革大发展大调整之中，以绿色、智能、可持续为特征的新一轮科技和产业变革蓄势待发，颠覆性技术不断涌现，正在重塑全球经济和产业格局。近年来，全球抢占创新和经济发展制高点的竞争更加激烈，围绕量子信息、人工智能、数字社会、合成生物学等热点前沿领域，主要科技强国纷纷制定发展战略和科技计划。

　　例在量子信息领域，世界科技先进国家无不高度重视量子信息研发，投入巨资以期抢占量子信息科技制高点。据英国政府 2016 年底发布的《量子时代的技术机遇》报告，全球有六大国家/地区对量子技术的年度投入预算不低于 1 亿欧元，分别是欧盟为 5.5 亿欧元、美国为3.6 亿欧元、中国为 2.2 亿欧元、德国为 1.2 亿欧元、英国为 1.05 亿欧元和加拿大为 1 亿欧元。

　　2016 年 4 月，欧盟宣布于 2018 年启动总额 10 亿欧元的《量子技术旗舰计划》，通过通信、模拟器、传感器和计算机四个方面的短中长期发展，实现原子量子时钟、量子传感器、城际量子链接、量子模拟器、量子互联网和泛在量子计算机等重大应用。

　　2016 年 7月，美国公布《推进量子信息科学：国家挑战与机遇》报告，建议美国将量子信息科学作为联邦政府投资的优先事项，呼吁政产研通力合作，确保美国在该领域的领导地位，增强与经济竞争力。报告指出，美国联邦政府机构针对量子信息科学基础与应用研究的年度资助额达到 2 亿美元。

　　2017 年 7 月，“创新英国”组织与英国工程与自然科学研究理事会联合投资 1380 万英镑用于支持开创性的量子技术研究，其中 65%的资金用于支持公司活动，35%的资金用于支持学术研究。

　　本文摘编自《科技强国科技发展战略与规划研究》（张志强主编. 北京：科学出版社，2020.1）一书“第1 章 科技发达国家科技领域战略与规划总述”，有删减，标题为编者所加。

　　科技规划是科技发展的战略布局和系统谋划。本书主要聚焦基础前沿交叉、先进材料、能源、生命与健康（包括人口健康与医药、生物、农业）、海洋、资源生态环境、信息、光电空间等八个主要科技领域，以及重大科技基础设施、数据与计算平台等两类科技创新公共支撑平台，以科技强国、世界一流科研机构和领军型创新研发机构（包括国立和私立研发机构）、国际重要科技组织等为重点观察对象，以近年来特别是面向未来的中长期主要科技领域的战略与规划为调研和分析重点，按照主要科技领域展开了深入分析和战略研究，完成了主要科技领域与科技创新平台领域的科技战略和规划分析的研究报告。这些报告突出了主要科技领域研究内容特色和战略重点、科技发展趋势前瞻和未来创新方向特色、国家科技研发竞争力与影响力特色、科技领域与重大计划部署特色、与我国相关科技领域规划的比较研究特色等。同时，阐述了主要科技领域发展的国际经济社会发展大背景和大趋势、科技强国近年来主要科技领域的战略与规划部署、科技领域战略与规划制定与实施的新规律与新特点等。在主要科技领域战略与规划分析研究的基础上，从五个方面论述和提出了对我国科技强国建设的深刻启示和主要政策建议。本书可以为科技领域发展规划以及相关决策提供重要国际发展背景和参考依据。