党的以来科技人才政策综述

　　：本文以党的以来中央和部门出台的科技人才相关政策为主，从人才发现与遴选、教育与培养、使用与集聚、激励与引导、开放与合作、学风与文化等10个方面对我国科技人才政策进行系统梳理，按照时序建立政策要点清单，整体呈现我国科技人才发展体制机制改革的历史脉络和最受科技人才欢迎的政策亮点。以深入实施新时代人才强国战略、加快建设世界重要人才中心和创新高地为目标，提出新时期科技人才政策目标和发展建议。

　　从“人才是创新的核心要素”到“人才是第一资源”，再到人才是“战略资源”，科技人才以及科技人才政策的重要性逐渐成为普遍共识。习总强调，“我国要实现高水平科技自立自强，归根结底要靠高水平创新人才”。党的以来，以习同志为核心的党中央围绕深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，不断完善党管人才的工作格局，系统谋划布局科技人才发展，科技人才体制机制改革纵深推进。2021年9月27～28日，习总在中央人才工作会议上提出“深入实施新时代人才强国战略，加快建设世界重要人才中心和创新高地”的新阶段目标要求。近年来，从中央到地方，以“放权、松绑、激励、服务”为重点，陆续推出了覆盖人才发现评价、培养引进、评价激励、流动服务等方面的科技人才政策。政策亮点纷呈，受到广大科技人才的热烈欢迎，对激发科技人才活力和增强他们的获得感起到了积极的促进作用。

　　本文对党的以来的科技人才政策进行系统梳理和研究，总结过去、展望未来，为新时期进一步深化人才发展体制机制改革、增加有效政策供给提供参考。

　　创新驱动实质上是人才驱动，科技人才政策贯穿于整个科技创新活动和国家创新体系建设之中。因此，本研究的科技人才政策范围不仅限于人才政策本身，还包括相关法律法规，政府、市场以及各类创新主体的资源配置，科研活动等相关方面政策。按照科技人才工作内容和政策功能，从人才发现与遴选、教育与培养、使用与集聚、激励与引导、开放与合作、学风与文化、机构与平台、管理与服务、战略与规划、人才安全等10个方面建立科技人才政策体系。

　　人才发现与遴选。发现政策侧重于对人才的识别、挖掘和潜力能力判断等，遴选政策侧重于为了培养或使用进行的人才评价与选拔。主要包括科技人才分类评价、完善评价标准、实行同行评议、中长期评价制度、“三评”改革、建立评审专家库、推进评价结果共享、扭转评价过度利益化倾向、优化人才计划遴选、完善职称设置和评审通道、下放职称评审自主权、职称评审社会化、完善科技奖励评选制度等政策内容。

　　人才教育与培养。主要是与科技人才成长直接相关的高等教育、职业教育、技能培训、学术交流等政策。包括推行创新型教育、推行创业教育、产学研融合培养人才、加强职业教育和技能人才培养、提升教师队伍素质、加强专业技术人才培养、加大基层人才培养力度、加大高层次人才培养力度、加强技术转移人才培养等政策内容。

　　人才使用与集聚。主要是组织动员科技人才服务国家重大科技任务、产业发展、民生改善等，发挥举国体制优势，联合攻关攻克关键核心技术。包括优化科技计划立项和组织实施方式、优化科研经费管理使用方式、加大青年科技人才支持、加快博士后人员在使用中成长、加大对领军人才和优秀创新团队的支持、促进人才项目基地结合、促进科技人才合理有序流动、引导科技人才服务企业、实行重大决策专家咨询、加大女性科技人才支持等政策内容。

　　人才激励与引导。主要是通过物质奖励、精神鼓励、荣誉奖励、竞争、规范、约束等方式激发科技人才创新活力。包括提高薪酬收入、实行绩效激励、实行津贴激励、加大科技成果转化收益激励、扩大科技成果享有权益、加大科技成果转化金融支持、优化管理激励机制、强化奖励荣誉和表彰、建立激励约束机制等政策内容。

　　人才开放与合作。主要是加强科技创新和科技人才对外开放交流与合作，完善外国人才服务保障等，加大引才引智力度，鼓励国内人才走出去，加快推进科技人才国际化发展。包括积极引进国际人才、扩大科技计划对外开放、推进高等教育国际化、搭建国际人才发展与交流合作平台、支持人才走出去、加强国际人才服务与保障、完善海外人才来华创业支持、加强职业资格国际认证、优化海外人才评价、强化国际人才荣誉授予与奖励等政策内容。

　　学风与文化。主要是加强科研诚信建设，弘扬创新求是、敢为人先、勤勉尽责、诚实守信、学术等科学精神和作风学风，倡导科技报国、造福人民的担当和情怀。包括科研诚信建设、作风学风建设、弘扬科学家精神、反对不良科研风气等政策内容。

　　机构与平台。主要是科研院所、高校、科技创新基地、新型研发机构、人才特区、科创中心、自由贸易区等机构与平台层面的改革与管理政策。包括专家服务基地建设、自主创新示范区改革、创建双创示范基地新模式、发展众创空间、建设科技创新中心、建设高水平科技创新基地、发展新型研发机构、建设海南自由贸易港、改革博士后工作站、发展高新技术产业园区、推进高校和院所管理改革等政策内容。

　　人才管理与服务。主要是党管人才体制机制，还有科技人才管理、科技人才服务、人才资源市场化配置和服务等。包括党管人才、优化科技人才管理、优化选人用人制度、面向科技人才推动资源共享、加大培训力度提升科技人才创新创业能力、健全科技人才公共服务体系等政策内容。

　　人才战略与规划。主要是国民经济社会发展规划、创新驱动发展规划等综合性规划以及科技创新发展规划、人才发展规划、教育发展规划、产业发展规划等专项规划中对科技人才发展的定位、目标与战略部署等。包括科技人才定位、科技人才发展目标、科技人才发展重点任务部署、科技人才体制机制改革等政策内容。

　　人才安全。主要是加强人才开发及人力资源、重点领域人才等方面相关制度和法律建设，维护科技人才安全。包括人才安全法律法规、人才安全预警等方面的政策内容。目前主要是科技体制改革顶层设计文件中提出了相关要求，尚未有针对性政策公开发布。

　　科技部人才中心持续关注科技人才相关政策发布和修订情况，并对政策进行逐月、逐年归类汇总。本次科技人才政策梳理研究工作聚焦重点，主要以党的以来中央和部门出台的科技人才相关政策为主，适当关注地方政策。一是体现系统性。按照人才发现与遴选、教育与培养、使用与集聚、激励与引导、开放与合作、学风与文化、机构与平台、管理与服务、战略与规划、人才安全等10个方面对科技人才政策进行梳理和归纳总结，整体呈现我国科技人才政策体系。二是体现历史性。以2010年中长期人才规划为起点，重点梳理党的以来有关政策文件，按照时序建立政策要点清单，体现改革与政策发展的历史性脉络，从历史的角度和发展阶段看待政策的定位、价值与必要性。三是体现针对性。在全面梳理的同时，提炼政策亮点、分析政策不足，建立政策要点台账，归并同类政策要点，找准未来改革的关键领域和重点环节。

　　2013年以来，党中央、国务院及有关部门共出台科技人才有关政策220项。其中，党中央、国务院层面出台76项，占比为34.5%；科技部、教育部等有关部门出台政策文件共144份，占比为65.5%。按照10大政策方向，共梳理形成了66个政策门类和1031条政策要点。总体来看，科技人才政策基本涵盖了各个研究类别、不同职业发展阶段、不同年龄、不同层次的科技人才。

　　从政策出台数量看，政策强供给态势明显。“十三五”以来，科技人才相关政策文件发布密集，数量明显增多。2013—2015年平均每年出台科技人才相关政策文件数量为14份，2016—2020年平均每年达到35份，反映出党的以来，国家对科技人才的高度重视，逐步在政策配置上将科技人才摆在更加重要的位置，政策力度不断加强。从政策发布主体看，党中央、国务院及各有关部门均出台了科技人才支持政策，形成多层级、多部门、多领域协同的供给结构。从政策实施主体看，广泛调动了各级政府、市场和用人单位的作用，从政策设计上对应不同职能分别提出了相应要求。从政策受众看，科技人才政策工具及类别比较丰富，基本形成覆盖主要类别科研人员和全职业周期的科技人才政策体系。从政策内容看，政策重点比较聚焦，主要是科技人才较为关注的科技评价、科技成果转化、收入分配、科技计划管理改革、自主权以及科研诚信等方面政策。从政策工具看，广泛涉及了带有强制性、命令性规定的权威工具，教育培训机会、平台等能力建设工具，税收、补贴、奖励、荣誉等激励工具，价值观引导和行为约束等劝诫工具，财务金融、税收优惠、法规管制等环境型政策工具。

　　党的以来，人才始终是科技体制改革的出发点和落脚点。科技人才体制机制改革与其所依附的主体、载体等相关领域改革密切关联，统筹实施、协同推进，同时也体现了以人才为核心的引领作用。

　　科技人才评价是人才培养、使用、激励的重要基础和前提，具有“指挥棒”和“风向标”作用。近年来，我国以品德、能力、业绩和贡献为导向不断深化科技人才评价机制改革。坚决破除“四唯”，实行代表作评价，基于职业属性和岗位要求实行科技人才分类评价；深化“三评”改革，通过优化项目评审机制和建立科研机构分类绩效评估制度，加快推进科技人才评价改革落实落地；稳步推进职称制度、科技奖励制度及院士制度改革，扩大专家学者、用人主体及社会专业组织选人评人荐力；以专家举荐、创新创业大赛等多种方式完善科技人才发现遴选机制。

　　加大科技人才激励是增强科技人才获得感、充分释放人才活力的重要途径。近年来，我国以增加知识价值为导向不断完善科技人才激励机制。通过优化工资结构、实行绩效工资和年薪制等多种灵活分配方式，不断增强科研人员的基本薪酬收入保障。通过加大科研经费绩效激励和奖励、提高职务科技成果转化收益比例、提高科技奖励额度、扩大“人财物”自主权、减轻税负等政策导向，推动科研人员的收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献的联系越来越紧密，激励科技人才创新创造的政策环境有了明显改善。

　　科技计划项目是科技人才成长的重要依托，也是集聚科技人才服务国家科技任务的主要途径和方式。近年来，科技计划管理改革始终围绕以人为本不断深化。重构国家科技计划布局，将中央部门管理的科技计划整合形成国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项五大类科技计划，实行分类管理、分类支持，避免重复申报和重复支持。优化科技计划项目组织实施，从人找项目转向项目找人，部分国家层面科研任务探索实行“揭榜挂帅”、直接委托、定向择优和定向委托方式，在一定范围内集中科技优势资源和优势力量；动员企业研发力量支撑国家科技任务，国家科技计划项目征集和指南编制广泛凝练企业技术创新的科学问题，产业化目标明确的重大科技项目由有条件的企业牵头组织实施。建立自由探索和颠覆性技术创新活动免责机制，建立相关部门为高校和科研院所分担责任机制，鼓励科研人员自由探索、勇于创新。建立各类人才发挥作用通道，充分发挥战略科学家、领军型科学家、青年科学家作用，设立青年科学家专项，重大项目试点首席科学家负责制，在重大科技任务实践中培养造就人才。

　　科研机构是科技人才成长和职业发展的主要载体，是各类政策发挥作用的“最后一公里”，是人才发展的“小环境”。近年来，我国以扩大自主权为主线积极推进科研机构改革。推动中央级科研事业单位制定实施章程，完善科研单位法人治理结构，探索实行理事会制度；扩大内设机构和岗位管理自主权。下放编制和人事管理自主权，逐步扩大科研机构编制备案制试点范围；实行院所长聘任制，教学科研人员因公临时出国管理自主权下放给高校和院所，出国学术交流合作计划，由按外事审批权限报批改为报备。下放绩效工资管理分配权，高校和科研院所在绩效工资总量内自主确定绩效工资结构、考核办法、分配方式、发放标准等。实行差异化经费保障机制，对基础前沿研究类机构，加大经常性经费等稳定支持力度，适当提高人员经费补助标准。鼓励新型研发机构发展，与公办科研机构在申报项目、人才计划、基地建设等方面一视同仁，允许采用市场化用人机制、薪酬制度。

　　近年来，我国积极推动国家人才管理改革试验区、国家高新区、国家科技创新中心以及各类改革示范区等特定区域建设，实行特殊政策、特殊机制、特事特办，在经济、科技、人才的体制机制改革方面先行先试，为科技人才开展创新创业活动搭建事业平台、提供专业服务、完善发展环境。加大人才税收优惠，海南自由贸易港人才个人所得税最高15%；广东按内地与香港个人所得税税负差额，对在粤港澳大湾区工作的境外（含港澳台）高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税。推进机构和人事管理制度改革，海南自由贸易港深化事业单位改革，除仅为机关提供支持保障的事业单位外，原则上可取消行政级别；支持和指导海南将港澳台居民纳入事业单位公开招聘范围；允许境外人员担任法定机构、事业单位、国有企业的法定代表人。上海科技创新中心对国有企事业单位技术和管理人员参与国际创新合作交流活动，取消因公出境的批次、公示、时限等限制。实行更加开放的国际人才政策，健全国际医疗保险境内使用机制，扩大国际医疗保险定点结算医院范围；开展在沪外国留学生毕业后直接留沪就业试点；取消海外高层次人才引进的年龄限制，允许符合条件的外籍人士担任国有企业部分高层管理职务。加大科技人才创业支持，科技创新券对科技型中小微企业和创新创业人员实现全覆盖，推动跨区域互通互认。

　　我国科技人才发展体制机制改革在人才培养、评价、激励、流动等关键环节取得多点突破，为科研人员松绑减负、扩大自主权、加大科技成果转化激励、促进人才合理有序流动、推动科技人才开放与合作、加强科研诚信建设等政策最受广大科技人才的关注和欢迎。

　　以项目申报、评估、验收全过程管理优化减轻科研人员的“非学术性”负担。精简信息填报和材料报送，推行“材料一次报送”制度；减少检查评估，自由探索类基础研究项目和实施周期3年以下的项目以承担单位自我管理为主，一般不开展过程检查；合并财务验收和技术验收，推进检查结果共享。

　　以信任为基础扩大项目承担单位和领军人才“人财物”自主权。赋予创新领军人才更大的“人财物”支配权、技术路线决策权；下放科研仪器设备耗材等采购自主权；以领军人才为主组建创新团队，在选题立项、科研管理、人才配置等方面给予更多自主权。

　　以服务科技人才创造性活动为目标优化科研经费管理。下放项目经费预算调整审批权限，简化预算编制科目和编制要求；提高项目间接经费比重，分档最高提升至60%；加大对人的绩效激励，转变“重物轻人”观念，取消绩效支出比例限制，绩效支出向承担科研任务的中青年骨干倾斜；设立学术助理和科研财务助理专项经费，可从项目经费等渠道中列支；增强项目经费使用和报销的灵活性，项目剩余和结余资金允许结转使用；扩大经费包干制试点范围，不区分直接和间接用途，无须编制项目经费预算，绩效支出费用不设限制。

　　以权属改革增强科技成果转化积极性。推动科技成果使用、处置、收益“三权”下放，单位科技成果在境内使用、转让、许可或作价投资，除涉及国家秘密和外，可不在主管部门和财政部门审批或备案；探索赋予科研人员不低于10年的职务科技成果长期使用权。

　　提高科技成果转化收益比例。职务发明成果转让收益用于奖励科研负责人、骨干技术人员等重要贡献人员和团队的比例，从不低于20%提高到不低于50%。

　　加强与工资、税收制度的衔接。科研人员获得的职务科技成果转化现金奖励、兼职或离岗创业收入不受绩效工资总量限制，不纳入总量基数；从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励可减按50%计入科技人员当月“工资、薪金所得”依法缴纳个人所得税；高新技术企业和科技型中小企业转化科技成果给予个人的股权奖励，可分期和递延纳税。

　　以岗位制度和社保制度创新打通人才流动“旋转门”。允许高校和科研院所设立一定比例流动岗位，吸引有创新实践经验的企业家和企业科技人才兼职；鼓励高校和科研院所设置创新岗位引进高层次人才，不受岗位总量和结构比例限制，可探索在创新岗位实行灵活、弹性的工作时间；完善科研人员校企、院企共建双聘机制；落实机关事业单位与企业之间社会保险关系转移接续办法。

　　以人事制度创新引导科技人才向企业集聚。鼓励高校和院所科研人员带着科研成果离岗创业、到企业兼职兼薪，在3年内保留人事关系，与原单位其他在岗人员同等享有参加职称评聘、岗位等级晋升和社会保障等方面的权利，可获得兼职或离岗创业收入，且不受本单位绩效工资总量限制。

　　以组织方式创新动员科技人才服务企业。开展“科技专员”服务企业专项行动，支持科研院所和高校面向企业选派“科技专员”，推动国家科技人才计划入选人才及科研团队等率先服务企业，组织创新人才培养示范基地选派“科技专员”；以企业科技创新需求为牵引，面向社会发动科技人员揭榜解题；依托科技型中小企业库、高新技术企业信息数据库等，搭建企业技术需求信息与科技人才精准对接平台。

　　以户籍制度创新推动区域科技人才协调发展。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万～500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。

　　以教育为基础推动科技人才国际化培养。推动中外合作办学，支持与境外高水平大学合作开展“双学位”“联合学位”“学分互认”等，扩大来华留学生招生规模；扩大公派留学生项目规模，设立博士后国际交流项目，加大教师、高技能领军人才、产业紧缺人才等境外培训和参加海外学术会议的支持力度，鼓励有条件的学校设立海外教学实践基地。

　　以科技计划为载体充分利用海外人才智力。支持外国专家牵头或参与战略研究、指南编制、项目实施、项目评审和验收等工作；面向全球引进首席科学家等高层次人才；鼓励在华外资研发中心参与承担国家科技计划项目。

　　以人事制度开放推动用人单位发挥引才主体作用。开展高校和科研院所非涉密部分岗位全球招聘；以项目经理制方式面向全球招聘优秀技术创新和成果转化人才。

　　以管理服务创新加大人才制度吸引力。探索建立技术移民制度；对持有外国人永久居留证的外籍高层次人才创新创业活动给予中国籍公民同等待遇；规范和放宽技术型人才取得外国人永久居留证的条件；对满足一定条件的国外高层次科技人才取消来华工作许可的年龄限制；进一步完善外国人才由工作居留向永久居留转换机制，实现工作许可、签证和居留有机衔接。

　　以科学家精神引领学风文化建设。以塑形铸魂科学家精神为抓手，积极推动作风和学风建设常态化、制度化，积极推动在全社会形成尊重知识、崇尚创新、尊重人才、热爱科学、献身科学的浓厚氛围。

　　完善科研诚信制度。实行科研诚信承诺制，建立学术诚信档案，对严重失信行为实行“一票否决”；压实用人单位科研诚信管理责任，完善分级责任担当机制；完善违背科研诚信行为的边界划定、调查审核、惩戒处理等机制，建立联合惩戒机制；完善国家科研诚信管理信息系统，建立科研诚信监督和信息公开机制；强化学术共同体在学术自律、学风建设等方面的引导、约束和监督作用，引导科技人员加强自我约束、自我管理。

　　总体来看，问题导向、需求牵引是党的十八以来科技人才政策制定的出发点，重点突破是这一时期政策发展的主要路径。科技人才政策逐步向法治化、科学化和专业化发展，政策的针对性和操作性也越来越强，科技人才成长和创新创业环境有了明显改善。

　　贯彻落实中央人才工作会议精神，深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地，需要以健全的科技人才政策体系作为根本保障，形才发展的实践载体、制度安排和环境保障。新时期科技人才政策体系需要以构建科学规范、开放包容、运行高效的科技人才发展治理体系为总体目标，以深入推进人才体制机制改革为抓手，以塑造我国科技人才制度优势为核心，推动科技人才治理体系和治理能力的现代化，为2035年基本实现社会主义现代化提供人才支撑，为2050年全面建成社会主义现代化强国打好人才基础。

　　重点从5个方面对科技人才政策体系进行提升、补白、协同、落地，提高科技人才政策供给质量。一是加快科技人才立法进程。建立健全结构合理、内容完整、保障充分的科技人才法律法规体系，为战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才、工程技术人才、基础研究人才等各类科技人才全面发展和各项体制机制改革落实落地增强法律保障，固化和稳定已取得的改革成果。二是加强基础性科技人才制度建设。建立和完善科技人才发现、科技人才分类评价、科研诚信等基础性制度，有效服务科技人才工作各个关键环节。三是加强部门之间和政策之间的协同。确立科技人才改革的先导和核心地位，引领创新主体、创新载体有关方面的改革，打通堵点难点，形成政策合力。四是以明确的科研机构法人制度保障改革有序推进和政策落地见效。建立健全现代大学和现代院所制度，明确政府制定政策、整合力量、营造环境、监督服务的主要功能定位，进一步扩大政府部门的放权让利，充分发挥用人单位的主体和能动作用。五是健全市场化、社会化的人才管理与服务体系。建立政府、企业、社会组织和用人单位等多元主体参与人才开发的联合机制。

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